海關總署解讀進出境印刷品及音像製品監管辦法

    《中華人民共和國海關進出境印刷品及音像製品監管辦法》于2007年6月1日起實施。《監管辦法》的出臺，對維護我國文化安全、促進正常的文化交流、規範海關執法工作等起到了更加積極的作用。

    《中華人民共和國海關進出境印刷品及音像製品監管辦法》是海關對進出境印刷品及音像製品的監管規章。

    長期以來，海關監管進出境印刷品及音像製品的主要執法依據為海關總署1991年公佈實施的《中華人民共和國海關對個人攜帶和郵寄印刷品及音像製品進出境管理規定》（署令第21號發佈，以下簡稱“《管理規定》”），規定的內容和驗放標準過於簡單，已經無法滿足海關實際監管工作中的執法需要。制定《監管辦法》不僅是海關依法行政的迫切需要，而且為現場統一、規範執法提供了有效保障，不僅有利於提高海關的行政效率，更將對維護海關形象起到積極作用。

    一、體例結構

    新公佈的《監管辦法》與原《管理規定》相比，在體例及內容上均作了較大幅度調整。

    體例上：條款從原來的9條增加至現在的27條。

    內容上：

    調整了印刷品及音像製品的定義；

    增加了散發性宗教類印刷品及音像製品的名詞解釋；

    進一步明確了適用範圍；

    吸納並整合了相關上位法的有關規定；

    增加了降低海關執法風險的保護性條款；

    設定了旅客攜帶和個人郵寄進出境印刷品及音像製品的徵免稅限量值；

    增加了對以貨運方式及其他方式進口印刷品及音像製品的監管規定；

    進一步明確了對宗教類出版物等特殊進出境印刷品及音像製品的管理規定；

    調整了相關處理處罰規定等內容。

    二、適用範圍

    原《管理規定》只適用於海關對旅客攜帶和個人郵寄進出境印刷品及音像製品的監管。而《監管辦法》由於增加了海關對以貨運方式進口印刷品及音像製品實施監管的有關規定，因此《監管辦法》第二條第一款規定“本辦法適用於海關對運輸、攜帶、郵寄進出境的印刷品及音像製品的監管”。同時，考慮到海關對不同貿易方式及不同身份的相對人進口印刷品及音像製品實行不同的通關管理規定，《監管辦法》在第二十二條至第二十四條分別明確了進入海關特殊監管區的印刷品及音像製品、外交機構及人員、常駐機構、各類非居民長期旅客等攜帶、郵寄進出境印刷品及音像製品的另按“有關規定”辦理，從而將這些特殊情形下進出境印刷品及音像製品的通關手續排除在《監管辦法》的適用範圍之外。

    由於原《管理規定》公佈實施時，相關上位法還沒有發佈實施，因此《管理規定》中對印刷品及音像製品的定義完全是海關根據現場執法經驗和自身理解予以確定的，其定義範圍大大超出了後來相繼出臺的相關上位法中的定義範圍，顯然已不符合時代發展的要求。

    目前，我國對印刷品和音像製品還沒有一個公認比較完整、準確的定義，例如印刷品一詞在所有相關的法律、法規甚至《辭海》中均沒有其概念，國家《出版管理條例》也只是定義了“出版物”的概念。為了適應海關實際監管要求，保持海關規章的歷史沿革性，《監管辦法》保留了“印刷品”的概念，並在第二十五條中對其定義作了調整。對確實無法歸入“印刷品”定義範圍的“進出境攝影底片、紙型、繪畫、剪貼、手稿、手抄本、複印件及其他含有文字、圖像、符號等內容的貨物、物品”，《監管辦法》在第二條第二款規定“海關按照本辦法有關進出境印刷品的監管規定進行監管”。

    同時，《監管辦法》對“音像製品”的定義也相應作了修訂和調整，刪去了原《管理規定》中的“電影膠片”，這主要是考慮到國家制定、公佈、實施的《電影管理條例》和《音像製品管理條例》的相關內容。電影是音像製品的上位産品，國家對電影進出口業務採取專營的管理辦法，有別於對進出境印刷品及音像製品的管理。因此，應國家廣電總局的要求，不將進出口電影片列入《監管辦法》監管範圍，海關將在適當時機專門制定出臺有關電影片進出口業務的管理規定，在此之前，各海關將根據《電影管理條例》及其他現行規定進行監管。

    此外，根據有關主管部門的意見，此次《監管辦法》還增加了“散發性宗教類印刷品及音像製品”的概念。

    三、違禁內容認定標準

    為適應當前形勢的發展，切實貫徹海關依法行政、為國把關、服務經濟、促進發展的工作方針，增強海關執法工作的統一性和透明度，加強與出版物和音像製品主管部門的聯絡配合，減少在實際工作中不必要的法律糾紛，《監管辦法》在第四、第五條中對原《管理規定》有關禁止進出境的內容條款進行了調整。

    《監管辦法》中關於禁止進境內容的規定表述基本與《出版管理條例》、《音像製品管理條例》等上位法保持一致。關於禁止出境內容的規定，刪除了原《管理規定》中涉及“內部發行”和具有文物價值的印刷品及音像製品的內容，以突出體現實施《監管辦法》的針對性。同時，為進一步明確海關和國家相關行政主管部門在進出境印刷品及音像製品監管工作中各自的職責，加強各相關管理部門的協調配合，形成齊抓共管的合力，《監管辦法》第六條補充規定，海關依據國務院有關行政主管部門或者其指定的專門機構對涉嫌載有違禁內容的進出境印刷品及音像製品作出的審查、鑒定結論予以相應處理。

    四、徵免稅限量設定

    長期以來，海關受行郵監管工作複雜性的影響，在起草行郵法規時，只要涉及個人攜帶或郵寄物品進境的免稅限量問題時，一般使用“自用、合理數量”的概念，以增加現場海關處理複雜情況的靈活性，但這樣做往往容易造成各海關執法不統一的情況。

    為統一和規範海關監管現場的執法標準，增加海關執法透明度，《監管辦法》對個人攜帶和郵寄進境印刷品進行了細化，分為“海關免稅驗放”、“對超出規定數量部分予以徵稅放行”和“對全部進境印刷品及音像製品按照進口貨物依法辦理相關手續”3種情況。其中，第七條規定了准予免稅進境的數量，屬於對《關稅條例》第五十七條第一款“海關規定數額”的細化；第八條規定了超過海關規定數額又不屬於進出口貨物，同時仍屬於自用、合理情形的，予以徵稅放行，這屬於對《關稅條例》第五十七條第二款“超過海關總署規定數額但仍在合理數量以內”的細化；第九條規定了按照進出口貨物辦理海關手續的數量標準，屬於對《關稅條例》第五十七條第三款“超過合理、自用數量的進境物品應當按照進口貨物依法辦理相關手續”的細化。

    五、宗教類進境印刷品及音像製品

    《監管辦法》對個人攜帶、郵寄進境宗教類印刷品及音像製品的監管規定，仍然使用了“自用、合理數量”的概念，這主要是指進境旅客攜帶宗教類印刷品及音像製品應僅限于本次旅途自用或國家宗教事務部門規定的限量。如超過上述限量，海關憑有關主管部門出具的證明徵稅驗放；沒有相關證明的海關將按照《處罰實施條例》的有關規定予以處理。

    《監管辦法》明確規定了散發宗教類印刷品及音像製品禁止進境。

    六、以貨物方式進出口的印刷品及音像製品

    長期以來，海關對以貨物方式進出口的印刷品及音像製品缺乏一部統一而明確的監管規章作為執法依據。海關對進口印刷品及音像製品的監管，主要依據《出版管理條例》、《音像製品管理條例》及《音像製品進口管理辦法》等法規、規章及一些規範性文件中的相關規定；對出口印刷品及音像製品的監管，除《海關法》外，則主要依據有關的規範性文件，在執法的具體工作中，存在依據不足的問題。

    《監管辦法》將中央和國家有關政策文件中的相關規定寫進了規章，以便於現場操作；將散見於各個上位法中的相關規定進行整合；並結合海關監管需要，在法律、行政法規規定框架內，對部分內容進行了細化（詳見第十一條至第十八條）。

    增加的內容主要有：

    明確了經營進口出版物業務的經營單位資格條款，以及其他單位、社團進境自用的印刷品及音像製品的管理條款；

    明確了進出口，包括暫時進出口、接受境外贈送的印刷品及音像製品，海關如何監管驗放的條款；

    對其他情況進口的印刷品及音像製品的管理進行了明確。

    七、處理、處罰相關規定

    《監管辦法》對《管理規定》中已不適應新形勢下海關執法需要的相關處罰規定進行了較大幅度的修改（見十九至二十一條）。在修訂海關相關處罰規定時，考慮到《海關法》和《處罰條例》關於進出境物品處罰的規定情形複雜、條款眾多，如果全部在《監管辦法》中列明，雖然在體例上會比較完整，但對《監管辦法》的主體內容有較大衝擊。因此，經反復研究，按照不重復法律、行政法規已有規定的原則，《監管辦法》僅對法律、行政法規規定不夠具體、但海關執法中又確實存在、需要以規章形式進行規範的情形進行了明確，並參照了《處罰條例》的表述方式。