剎住亂佔濫用農用地之風
——就《國務院辦公廳關於嚴格執行有關農村集體建設用地法律和政策的通知》
訪國土資源部有關負責人
農用地非法轉為建設用地，在一些地方呈蔓延之勢。對這股風，要不要剎，該怎麼剎？日前下發的《國務院辦公廳關於嚴格執行有關農村集體建設用地法律和政策的通知》，給出了非常明確的態度，就是“嚴格”二字。
“嚴格”的措施包括：嚴格執行土地用途管制制度，嚴格規範使用農村集體所有土地進行建設，嚴格控制農村集體建設用地規模，嚴格禁止和嚴肅查處“以租代徵”轉用農用地的違法違規行為，嚴格土地執法監管。
為進一步了解《通知》出臺的背景、核心內容以及主要精神，記者採訪了國土資源部有關負責人。
農村集體建設用地激增，衝擊國家宏觀調控政策
記者：近年來，黨中央、國務院就嚴格土地管理、加強土地調控下發了一系列政策文件。為什麼在這個時候國務院辦公廳又出臺這個《通知》？
負責人：經過4年多的土地市場治理整頓，特別是國務院28號文件和31號文件下發後，各級地方政府依法管地用地、節約集約用地的意識都有所增強，各級國土資源部門土地監管的力度也不斷加大。總的來看，土地違法違規用地問題有所好轉。然而，看似平靜的外表下仍有暗流涌動，違法違規徵佔土地特別是農用地非法入市的現象令人擔憂。
近年來，農用地非法轉用現象在一些地方相當普遍。根據歷年衛片檢查的數據估算，每年新增建設用地95%以上屬於農村集體農用地。1997年～2006年，全國村莊年均新增面積91萬畝，佔新增建設用地總量的15%。而且，當前農村集體建設用地管理存在著一些新的問題，違法批地等土地違法違規行為的主體，已由地（市）級政府向縣、鄉鎮政府甚至基層村組織蔓延。尤其是，擅自以村組織的名義改變農村集體建設用地的性質和用途，在一些地方成為違法供給建設用地的主渠道。如：華北某市，到2006年年底，由村組織自行“審批”的用地達5萬多宗、480多平方公里，分別佔全市鄉村企事業用地宗數的77%和面積的67%。其嚴重程度可見一斑。有關部門在調研中發現，一個時期以來，農村集體建設用地數量劇增，已成為撬動土地調控閘門、違法提供建設用地的一股暗流。
記者：如此看來，集體建設用地非法入市，實際上是在土地閘門上開了一道口子？
負責人：確實是這樣。根據我國《土地管理法》規定，國家實行嚴格的土地用途管制制度。國家編制土地利用總體規劃，規定土地用途，嚴格限制農用地轉為建設用地，控制建設用地總量。各類開發建設活動需要佔用農民集體農用地的，都必須符合土地利用總體規劃，納入土地利用年度計劃；用於非農業建設的，必須依法按規定辦理農用地轉用和土地徵收審批手續。
國務院28號文件和31號文件下發後，應該説土地管理形勢開始向好的方面轉變。但是土地違法違規的形勢也有一個新的變化，比如説過去各級政府直接違法批地的行為比較多，這幾個文件下發之後，政府直接非法批地開始下降，特別是省一級政府基本上很少了。但值得警惕的是，近來這種現象正在向縣、鄉鎮政府及村級組織迅速蔓延。其中一個最主要的形式就是“以租代徵”，即規避土地規劃計劃的控制，規避法定的農用地轉用和土地徵收審批程序，規避土地使用有關稅費，將農用地直接進行非農業建設。
農村集體建設用地數量劇增，如果再任其蔓延，其結果就是衝擊土地供應閘門，衝擊國家宏觀調控政策，並危及農村穩定和國家糧食安全。對於農村集體建設用地問題，現有法律法規和政策已有明確規定，如果有法不依、違法不究、姑息遷就，就可能逐步形成法不責眾、法律空置的局面，嚴重危及國家法律的嚴肅性和權威性。
針對上述問題，2007年8月，國務院領導作出重要批示，要求國土資源部等部委研究制定關於嚴格執行有關土地管理法律法規和政策的通知，堅決剎住一些地方出現的擅自改變農村集體建設用地性質和用途，亂佔濫用農用地之風。
根據國務院領導的指示精神，國土資源部約請中農辦、法制辦、國家發改委、建設部、農業部的負責同志座談研究，由國務院辦公廳出臺了《通知》，重申和強調有關法律法規和政策。
重申相關法律法規，嚴格規範農村集體建設用地管理
記者：《通知》的主要內容是什麼？主要針對哪些集體用地問題？
負責人：通過深入調研分析，我們感到，當前農村集體建設用地管理存在的問題，突出反映在鄉鎮政府和村級組織擅自佔用農用地，建設“標準廠房”和配套設施後向社會出租，“以租代徵”；以村級組織與外來投資者合作經營的名義佔用農用地，提供建設用地；違法利用農用地開發、銷售商品住宅等方面。
針對這些問題，為嚴格執行有關農村集體建設用地法律和政策，《通知》主要包括五方面內容：
一是嚴格執行土地用途管制制度。一些地方違法違規將農用地轉為建設用地，非法批准建設用地，主要就是因為沒有嚴格執行《土地管理法》確定的土地用途管制制度。為此，《通知》首先重申了要嚴格執行土地用途管制制度，這是最嚴格土地管理制度的核心。使用土地的單位和個人必須嚴格按照土地利用總體規劃確定的用途使用土地。土地利用規劃和管理是國家權力，違反規劃和不經批准改變土地用途都是違法行為。任何涉及土地管理制度的試驗和探索，都不能違反國家的土地用途管制制度。
二是嚴格規範使用農民集體所有土地進行建設。興辦鄉鎮企業、鄉(鎮)村公共設施和公益事業建設、農村村民住宅，可以使用農民集體所有土地，並要依法履行審批手續。農村住宅用地只能分配給本村村民，城鎮居民不得到農村購買宅基地、農民住宅或“小産權房”。
三是嚴格控制農村集體建設用地規模。嚴禁以各種名義擅自擴大集體建設用地規模，並重點對集體建設用地使用權流轉、土地整理折抵和城鄉建設用地增減挂鉤試點作出了明確的限制。
四是嚴格禁止和嚴肅查處“以租代徵”轉用農用地的違法違規行為。“以租代徵”是當前農村土地違規違法問題的主要表現形式。為了遏制這一違法勢頭，《通知》要求嚴肅查處“以租代徵”行為，明確國家機關工作人員批准“以租代徵”佔地建設的，要追究其非法批地的法律責任；單位和個人擅自通過“以租代徵”佔地建設的，要追究其非法佔地的法律責任。
五是嚴格土地執法監管。國土資源部要會同發展改革、監察、農業、建設等部門，依據土地管理的法律法規和有關規定，嚴格土地執法監管，堅決制止亂佔農用地進行非農業建設的違法違規行為。
各部門聯動，剎住亂佔濫用農用地之風
記者：除了重申現有法律政策規定之外，《通知》還對嚴格管理農村集體建設用地提出了哪些舉措？
負責人：加強部門聯動是有效制止農村土地違法的重要措施。為此，《通知》強調要加強部門協調配合，要求各有關部門對未取得合法用地手續的農村集體建設項目，要在項目審批核準、規劃許可、産權登記、貸款發放和企業登記等環節予以嚴格限制。對未取得合法用地手續的建設項目，發展改革部門不得辦理項目審批、核準手續，規劃部門不得辦理建設規劃許可，建設部門不得發放施工許可證，電力和市政部門不得通電、通水、通氣，國土資源管理部門不得受理土地登記申請，房産部門不得辦理房屋所有權登記手續，金融機構不得發放貸款。未依法辦理農用地轉用審批手續佔用農用地設立企業的，工商部門不得登記。
同時，各派駐地方的國家土地督察局，也要加強對地方政府耕地保護目標責任制落實情況的督察，加強對地方政府土地執法問責制落實情況的督察。當前，國土資源系統正在開展集中查處土地違法百日行動，重點是查處“以租代徵”行動，這與《通知》的精神和要求也是完全一致的。
在對違法行為進行圍堵的同時，為進一步維護農民的土地合法權益，國土資源部積極研究長效機制，將會同有關部門，根據農村經濟社會發展變化的新情況，深入研究在依照土地利用總體規劃、加強用途管制的前提下，完善對鄉鎮企業、農民住宅等集體建設用地管理和流轉的政策措施。財政部則要會同有關部門，研究土地收益城鄉統籌使用的辦法。
