海關總署解讀行政復議中確定被申請人的七種情況

    《中華人民共和國海關行政復議辦法》（以下簡稱“《海關復議辦法》”）規定，復議中，作為申請人相對的一方——被申請人，有以下幾種情況。

    一、公民、法人或者其他組織對海關作出的具體行政行為不服，作出該具體行政行為的海關是被申請人。

    《海關復議辦法》第十六條規定，“公民、法人或者其他組織對海關作出的具體行政行為不服，依照本辦法規定申請行政復議的，作出該具體行政行為的海關是被申請人”。

    被申請人與申請人是相對的概念，被申請人就是指被公民、法人或者其他組織認為侵犯其合法權益而向復議機關“投訴”並由復議機關通知參加復議的行政機關。對於海關而言，由於實行的是上一級復議制，復議機關一定是作出具體行政行為的上一級海關，而被申請人則與其他機關一樣，一定是作出具體行政行為的海關。行政復議的被申請人一般具備以下幾個特徵：

    一是只要實施了外部行政管理職能的海關或者法律、法規授權的組織，都有可能成為被申請人，而不論其本身是否具有外部行政管理的職權。目前海關實行四級分級，包括海關總署、直屬海關、隸屬海關、部分基層海關（分為副處級、科級兩級海關），同時還包括一些行業協會，如報關協會、口岸協會、兩區協會，它們也代海關實行部分管理職能。上述海關和有關協會作出具體行政行為，如果申請人認為該具體行政行為侵犯其合法權益，提請行政復議，即成為被申請人。要強調的是，自然人不能成為行政復議的被申請人，即使具體行政行為由海關工作人員作出，被申請人也只能是該工作人員所屬的海關。這是因為公務人員的執法行為代表其所屬的機關的意志，屬於其所從屬的行政機關的行為。二是必須為運用行政權力、作出有爭議的具體行政行為的海關或者法律法規授權的組織。作為被申請人，一定是實施了經申請人認為侵犯其合法權益的具體行政行為，並且這個具體行政行為與申請人的合法權益受損之間具有申請人認為的因果關係。海關作為行政機關，一方面代表國家行使行政管理職權，另一方面它也是民事主體，與其他民事主體一樣平等參與民事法律關係，後一方面顯然不能成為被申請人。同時，雖然它具有行政管理職權，但是它沒有實施具體行政行為，或者雖然實施具體行政行為，公民、法人或者其他組織認為該具體行政行為並沒有侵犯其合法權益，再或者雖然認為侵犯了合法權益，但是申請人沒有向復議機關申請復議，那麼該海關也不是被申請人。

    二、兩個以上海關以共同的名義作出具體行政行為的，以作出具體行政行為的海關為共同被申請人。

    《海關復議辦法》第十八條規定“兩個以上海關以共同的名義作出具體行政行為的，以作出具體行政行為的海關為共同被申請人，向其共同的上一級海關申請行政復議”。

    兩個以上海關聯合作出具體行政行為的情況不多見，但是為防止出現這種情況，有必要對此作出規定。具體例子如下：

    （1）如果北京海關與天津海關共同作出一個具體行政行為，公民、法人或者其他組織不服提起復議，海關總署是它們的共同上一級海關，海關總署是復議機關，北京、天津海關是共同的被申請人；

    （2）如果北京海關與濟南海關共同作出一個具體行政行為，公民、法人或者其他組織不服提起復議，它們的共同上一級海關還是海關總署，海關總署是復議機關，北京、濟南海關是共同的被申請人；

    （3）如果無錫海關與威海海關共同作出一個具體行政行為，公民、法人或者其他組織不服提起復議，由於它們的上一級海關分別是南京海關和青島海關，因此，要符合《海關復議辦法》“共同的上一級海關”的要求，它們的共同上一級海關也是海關總署。

    當然，在上述（2）、（3）中，將海關總署稱為北京海關與濟南海關、無錫海關與威海海關的共同上級海關更恰當。

    三、海關與其他行政機關以共同的名義作出具體行政行為的，海關和其他行政機關為共同被申請人。

    《海關復議辦法》第十九條第一款規定“海關與其他行政機關以共同的名義作出具體行政行為的，海關和其他行政機關為共同被申請人，向海關和其他行政機關的共同上一級行政機關申請行政復議”。

    海關與其他行政機關共同執法的情形也不多見，在口岸上偶爾會涉及海關與商檢、海關與邊防共同執法的個別案例，在後續監管上會涉及海關與煙草專賣、海關與知識産權局、海關與工商管理等部門共同執法的情形。但是無論哪種情形，都不會有海關與上述部門的直接的“共同上一級行政機關”。海關的上一級機關是海關，而地方相關執法部門的上一級機關有的是上一級業務部門，也有的是本級人民政府。因此，出現海關與其他行政機關共同作出具體行政行為的情形時，公民、法人或者其他組織申請行政復議，復議機關是國務院，海關與其他行政機關是共同被申請人。

    四、申請人對海關總署與國務院其他部門共同作出的具體行政行為不服，海關總署和國務院其他部門為共同被申請人。

    《海關復議辦法》第十九條第二款規定“申請人對海關總署與國務院其他部門共同作出的具體行政行為不服，向海關總署或者國務院其他部門提出行政復議申請，由海關總署、國務院其他部門共同作出處理決定”。

    海關總署與其他國務院部委共同作出具體行政行為，公民、法人或者其他組織不服申請行政復議，可以向海關總署或者國務院其他部委分別申請，但是為了節約成本、提高效率，應當由海關總署和國務院其他部委共同作出復議決定。即採取誰先受理誰辦理的原則，在辦理過程中加強與另一機關的協商，在作出復議決定之前統一認識，以共同的名義作出復議決定。在此情況下，復議機關名義上是海關總署和國務院其他部委兩家，但是在辦理復議案件時，實際上以一家為主。海關總署和國務院其他部委仍是共同的被申請人。

    五、依照法律、行政法規或者海關規章的規定，下級海關經上級海關批准後以自己的名義作出具體行政行為的，以作出批准的上級海關為被申請人。

    《海關復議辦法》第二十條第一款規定“依照法律、行政法規或者海關規章的規定，下級海關經上級海關批准後以自己的名義作出具體行政行為的，以作出批准的上級海關為被申請人”。

    這是根據行政機關“誰決策、誰負責”的行政執法理念確定的一條被申請人認定原則。國務院《全面推進依法行政實施綱要》要求行政機關要按照“誰決策、誰負責”的原則，建立健全決策責任追究制度，實現決策權和決策責任相統一。根據該款規定，法律、行政法規或者海關規章明確規定，下級海關作出某一項具體行政行為，須經上級海關批准，則當事人不服該經批准的具體行政行為提起行政復議，被申請人是作出批准的上級海關。相應的，該行政復議申請應向作出批准的海關的上一級海關提出。

    六、根據海關法和有關行政法規、海關規章的規定，經直屬海關關長或者其授權的隸屬海關關長批准後作出的具體行政行為，以直屬海關為被申請人。

    《海關復議辦法》第二十條第二款規定“根據海關法和有關行政法規、海關規章的規定，經直屬海關關長或者其授權的隸屬海關關長批准後作出的具體行政行為，以直屬海關為被申請人”。

    這是一款明確的規定，凡是海關法、行政法規、海關規章有規定，具體行政行為要經過直屬海關關長批准，或者直屬海關關長授權隸屬海關關長批准，當事人不服該行為提起行政復議，被申請人都是直屬海關。目前，海關需經直屬海關關長批准或者經直屬海關關長授權的隸屬海關關長批准的行為有19項。其中《海關法》規定的4項、《海關行政處罰實施條例》規定的2項、《關稅條例》規定的1項，其他都是海關規章規定的情形。如《海關法》第六十條規定：進出口貨物的納稅義務人，應當自海關填發稅款繳款書之日起十五日內繳納稅款；逾期繳納的，由海關徵收滯納金。納稅義務人、擔保人超過三個月仍未繳納的，經直屬海關關長或者其授權的隸屬海關關長批准，海關可以採取下列強制措施：

    （一）書面通知其開戶銀行或者其他金融機構從其存款中扣繳稅款；

    （二）將應稅貨物依法變賣，以變賣所得抵繳稅款；

    （三）扣留並依法變賣其價值相當於應納稅款的貨物或者其他財産，以變賣所得抵繳稅款。

    七、海關設立的派出機構、內設機構或者其他組織，未經法律、行政法規授權，對外以自己名義作出具體行政行為的，以該海關為被申請人。

    《海關復議辦法》第二十一條規定“海關設立的派出機構、內設機構或者其他組織，未經法律、行政法規授權，對外以自己的名義作出具體行政行為的，以該海關為被申請人”。

    按照現行法律的規定，除法律、行政法規授權的組織外，行政機關設立的派出機構、內設機構或者其他組織，未經法律、行政法規授權，不得以自己的名義作出具體行政行為。但是，實踐中許多派出機構、內設機構以自己的名義對外作出了具體行政行為。如海關總署上海歸類分中心對外作出的歸類決定，按照新的《歸類辦法》的規定，要在海關門戶網站上公開。上海歸類分中心是海關總署的派出機構，對外作出具體行政行為依據的是《歸類辦法》，而《歸類辦法》是海關規章，不屬於法律、行政法規授權，因此上海歸類分中心作出的歸類決定是海關總署的行為。當事人對該歸類決定不服提起行政復議，被申請人是海關總署。直屬海關下設的辦事處也屬於派出機構，它們代表直屬海關作出的徵稅決定等也是直屬海關的行為，引發的行政復議，被申請人是直屬海關。海關內設機構沒有作出具體行政行為的權力，在海關執法中發現的一些蓋有海關內設機構印章的法律文書，如海關扣留憑單、收繳擔保金的文書等，都屬於不符合海關法定執法程序的法律文書，一方面可能是執法人員的失誤造成的，另一方面是傳統的執法習慣形成的不良後果，不能代表海關內設機構具有作出具體行政行為的權力。上述情形，當事人提起行政復議，被申請人仍然是該內設機構所在的海關。  

文件鏈結：《中華人民共和國海關行政復議辦法》