審計署財政審計司負責人就地方財政預算管理情況
審計調查結果答記者問

    近日，審計署向社會公告了《18省區市財政預算管理情況審計調查結果》。結合此次審計調查有關情況，審計署財政審計司負責人就審計調查工作思路及發現的問題等回答了記者的提問。

    問：去年，審計署組織各特派辦對18個省（自治區、直轄市）地方財政收支情況進行了審計調查，主要反映了地方財政預算管理方面的問題，出於什麼考慮？　　

    答：2008年，根據審計署統一部署，財政審計司組織各特派員辦事處對18個省（自治區、直轄市）2007年度財政收支情況開展了專項審計調查，重點關注地方財政預算管理情況。這樣安排主要是基於以下幾點考慮：一是貫徹落實黨的十七大精神的需要。按照黨的十七大要求，進一步完善公共財政體系，首要的是深化預算制度改革，強化預算管理和監督。這次審計調查緊緊圍繞完善預算制度、強化預算管理這一目標，一方面通過揭示和反映地方財政預算管理中存在的普遍性、傾向性問題，從體制不健全、制度不完善的角度深入分析問題産生的根源，促進中央主管部門進一步完善預算制度，深入推進預算改革。另一方面通過揭示和反映地方財政預算管理中存在的管理不嚴格、運行不規範等薄弱環節，從明確管理責任、提高運行效能的角度提出審計建議，督促地方有關部門進一步改進管理方式，提高財政管理水平，加強責任政府和效能政府建設。二是進一步深化財政審計的需要。1996年以來，我們每年都對中央本級預算管理情況進行審計，揭示了中央財政管理中存在的突出問題，積累了一定的經驗，形成了一套組織科學、運轉有效的基本制度和規定，審計的方式和方法也已比較規範，提出了一些切實可行的審計建議，也取得了一些成果。而對地方財政預算管理，則主要是通過中央轉移支付資金審計調查來掌握地方對中央補助的預算管理情況，較少涉及地方自身預算管理內容。因此，開展這次審計調查就是在以前工作的基礎上，全面摸清當前地方財政預算管理現狀，既要客觀評價地方在推進財政各項改革方面取得的成效，也要揭示地方在預算管理方面存在的突出問題，從整體上把握地方財政預算管理總體情況。三是適應財政形勢變化的需要。2008年以前，地方財政收支規模逐年大幅增長，形勢比較樂觀。在這種情況下，地方各級財政管理狀況是否能夠適應新的局面，政府收支是否全部納入預算管理接受人大監督，財政運行效率是否充分發揮，支出安排是否及時、規範等，都需要財政審計予以重點關注和把握。只有這樣，才能更好地發揮審計在保障國家經濟健康運行的"免疫系統"功能。

    問：這次審計調查在哪些方面體現了財政審計的"免疫系統"功能？

    答：充分發揮審計的"免疫系統"功能，是審計工作深入落實科學發展觀的直接體現。特別是財政審計作為國家審計機關的永恒主題，更要在規範財政管理、推動財政改革、提高財政績效上下功夫。為了達到上述目標要求，此次審計調查以科學發展觀為指導，堅持"揭露問題、規範管理、促進改革、提高績效"的工作思路，圍繞完整性、真實性和效益性三個方面，全面、深入地揭示了地方財政在預算管理和資金管理中存在的突出問題：一是財政預算完整性的問題。強化財政預算管理，首要的是將所有政府收支全部納入預算管理，保證財政預算管理的完整性。今年劉家義審計長向全國人大常委會作的審計工作報告關於加強財政管理的意見，第一條就是要推進財政管理的統一完整。這次審計調查從專項轉移支付預算編報、非稅收入和開發區預算管理等三個方面反映了地方財政預算不夠完整的問題，提出了具體的政策建議。二是收支決算準確性的問題。決算作為預算執行的結果，直接反映了預算執行的效率和質量。一些地區因專項轉移支付撥付和結轉下年支出管理不夠規範而影響了決算準確性，實際上説明這些地區預算執行管理還不規範，支出安排還不夠科學合理。三是資金管理效率性的問題。主要是揭示了一些地區在近年來財政收入形勢較好、資金較為充裕的情況下，財政資金管理效率不高，還存在一定安全隱患，並促使地方政府及有關部門切實提高資金使用效率，嚴格控制財政資金風險。

    問：審計調查結果反映了地方預算管理不夠完整的三個問題，請重點解讀一下。

    答：地方預算管理不嚴格、不完整的問題，既有地方財政自身工作不力的因素，但更主要的還是預算管理機制、制度層面的原因。一是上級專項轉移支付編報不夠完整。近年來，我們一直持續關注並反映轉移支付預算編報問題，也推動了有關部門建立完善相關制度，逐步採取措施解決問題。從審計調查情況看，地方財政對財力性轉移支付已基本能夠按中央財政要求編入預算。但受各級人大預算審批時間和中央專項轉移支付預算不夠細化的影響，仍有大量專項轉移支付未能編入預算。雖然從2009年起中央和地方財政均已將部分專項轉移支付預計數提前告知下級財政，但在實際工作中預計數距上年預算執行結果還有一定差距。因此，這次審計調查仍繼續提出這個問題，目的在於促進財政部門繼續完善專項轉移支付預算編報機制，進一步提高地方專項轉移支付預算編報的完整性。二是部分城市的開發區預算收支未納入本級預算管理。按照現行制度規定，人大對政府預算的監督是通過縣級以上地方各級人民代表大會審查本級總預算草案及本級總預算執行情況等來實現的，而作為開發區來説，其預算收支只有納入所在城市或地區本級預算中才能實現人大監督。但審計調查發現，一些地區只是將所屬開發區預算收支納入了地方財政總預算，而未納入地方本級預算。這樣一來，應由本級各部門（含直屬單位）預算組成的本級政府預算便不夠完整，不利於地方人大履行監督職責。産生上述問題的原因主要是現行法律法規對開發區預算管理及監督的有關規定不具體、不明確。雖然財政部在1988年規定，經濟技術開發區的預算收支要納入所在省、市財政總預算和決算，但所指的僅是14個沿海開放港口城市經批准興辦的經濟技術開發區，而且也未明確要求開發區預算收支納入所在省、市本級預算。此外，對後來設立的高新技術産業開發區等其他園區的預算管理也沒有具體規定。隨著開發區的快速發展，其財政收支規模將會進一步擴大，因此，應儘快建立健全開發區預算管理和監督機制。三是土地出讓收入等非稅收入未全部納入預算管理。按國家規定，從2007年1月1日起，土地出讓收入要全額納入預算管理。審計調查中發現一些地區仍未將土地出讓收入全額納入基金預算管理，説明這些地區財政部門預算約束意識還不夠強，財政管理水平不高，加之出於自身利益考慮，執行國家政策還不到位。因此，審計建議地方各級政府和有關部門要切實履行預算管理責權，嚴格執行非稅收入管理有關規定，加快非稅收入納入預算管理進程。

    問：審計調查結果中反映部分地區在專項資金撥付和結轉下年支出的管理上存在一些問題，影響了財政決算的準確性。如何理解？

    答：前些年，為加強專項資金管理，保證專款專用，各級財政往往對專項資金實行專戶儲存和管理。省級財政先將專項資金撥入省級專戶，再通過專戶層層撥付到下級財政最終使用，一定程度上實現了專項資金封閉運行，也有利於對專項資金管理使用進行監督。但隨著財政改革的逐步深入，這種撥付方式也逐漸暴露出一些問題。在現行規定下，專項資金一旦從國庫撥入省級專戶，就要列省本級財政支出。而專戶中的資金一部分撥付給下級財政，應該體現為下級財政支出。還有部分資金當年未使用滯留在專戶，也未形成省本級支出。這兩部分均虛增了省本級財政支出規模，影響了省級人大對當年支出規模的判斷和審查。結轉下年支出管理不規範，主要是財力狀況較好的地區將部分因無具體項目，當年無法安排的財力列入結轉下年支出，而未按規定體現為財力結余，實際上減少了當年結余規模，影響了人大對本地區總體財力狀況的把握，也不利於人大及其常委會審查批准當年決算和下年預算。

    問：請談一談這次審計調查取得的成效。

    答：本次審計調查結束後，有關地方政府高度重視審計調查提出的問題，及時部署整改工作，積極組織有關部門研究制定整改措施並加以落實，取得了較好效果。通過這次審計調查，一是切實促進地方各級財政進一步加強預算管理。2009年，各省級財政比照中央財政做法將省對下轉移支付預計數提前告知了市縣，切實提高了預算編制完整性。同時，各地也加大土地出讓收入等非稅收入納入預算管理力度。有的地區已于2008年底前將應納未納入預算管理的非稅收入全部繳入國庫。二是切實促進地方各級財政進一步規範財政決算收支。有的地區已對虛列支出等問題通過調賬進行了糾正；有的地區還將長年結轉及已完事項的結轉財力列入了凈結余統籌安排。三是切實促進地方各級財政進一步提高財政資金使用效益。各地在抓緊將專戶滯留的專項資金撥付到下級財政或項目的基礎上，還進一步加大賬戶歸併清理力度，著力提高了財政資金使用效率。