加強引導　創新機制　促進旅遊與小城鎮協調發展

——在全國旅遊小城鎮發展工作會議上的講話

建設部部長　汪光燾（2006年5月26日）

同志們：

    建設部和國家旅遊局經過較長時間籌備，在雲南省精心組織和大力支持下，聯合召開這次會議。這是繼去年建設部與中央有關部門一起研究村莊整治、改善農村人居環境以來的又一次重要會議，目的是貫徹落實中央關於建設社會主義新農村的戰略部署，研究解決好農民帶資進城（鎮）和就地就近就業問題，促進農民增收，實現可持續發展。會議具體總結交流以城鎮體系規劃、風景名勝區規劃和小城鎮規劃為先導，依託當地的歷史文化遺産和自然遺産等資源，促進旅遊與小城鎮協調發展的經驗，統一思想認識，紮實穩妥推進。經過兩天的實地考察，大家對雲南省的情況有了感性認識。雲南省委、省政府領導同志十分重視旅遊和小城鎮協調發展，秦光榮同志出席會議並介紹了雲南省的經驗，對會議是很大的支持。國家旅遊局局長邵境偉同志還要講話，我先講幾點意見。

    一、旅遊與小城鎮相互促進協調發展是貫徹落實科學發展觀的具體體現

    近年來，我國經濟社會進入了新的發展階段，城鄉居民收入增加，生活明顯改善，先富起來的群眾産生了對旅遊的需求；社會消費觀念發生轉變，部分群眾産生了通過旅遊拓寬視野、提高生活品位的願望；春節、“五一”、“十一”長假制度，為發展旅遊創造了條件。我國堅持走和平發展道路，來華旅遊的外國友人逐年增加。各地抓住了這一機遇，把小城鎮發展與特色旅遊有機結合起來，探索出城鄉統籌區域協調發展，促進農民就地就近就業和增收致富的新思路，促進了城鄉經濟社會發展，具有現實和長遠的意義。

    因地制宜發展小城鎮的有益探索。我國已進入快速城鎮化的發展階段。我國是一個發展中大國，有13億人口、8億在農村，中國特色城鎮化發展的關鍵，是探索解決好農民帶資進城（鎮）和農民就地就近就業問題。中央提出，要堅持大中小城市和小城鎮協調發展，按照循序漸進、節約土地、集約發展、合理佈局的原則，促進城鎮化健康發展。小城鎮是城鄉發展的結合點。總結歷史和現狀，隨著經濟活動聯絡的日益密切和地區社會分工不斷分化、深化，形成了以第二産業為主的工業型小城鎮，如廣東的長安鎮；以發揮貿易集散地作用為主的商貿型小城鎮，如浙江的柯橋鎮；以農業産業化和現代農業服務為主的農業産業型小城鎮，如多數縣城鎮。近年來，各地依託歷史文化遺産和自然遺産資源發展服務旅遊的小城鎮，如雲南的大理、和順、束河、喜洲，江西的江灣、江蘇的周莊、浙江的烏鎮、福建的武夷山、四川的九寨溝和青城山、新疆的布爾津和惠遠、安徽的西遞和宏村等，對城鎮體系的完善、綜合承載能力的提高、城鄉統籌協調發展起著十分重要作用，豐富了我國小城鎮發展的實踐。這類小城鎮植根于廣大的農村地域、依託地方文化與特色資源，它們所特有的休閒度假、遊覽觀光、歷史文化和民族文化傳播等功能，貼近農民、連著農家。發展這類小城鎮，有利於促進城市基礎設施和公共服務向農村地區延伸，有利於提高城鄉居民物質文化生活質量，有利於農民就地就近就業和增收致富，有利於城鄉協調發展，也有利於發揚中華民族的民族精神。因地制宜發展小城鎮在我國城鎮化過程中有著特殊的位置。

    推進社會主義新農村建設的具體實踐。發展旅遊的小城鎮，是社會主義新農村建設的具體實踐，符合“生産發展、生活寬裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主”的要求。農民以多種形式參與旅遊服務和促進小城鎮發展，已經成為一些地方發展農村經濟的重要形式。一是提升了農民的房屋資産價值。有的農民出租老房，有的將農房包租給他人經營，有的分戶或聯戶參與“農家樂”發展，實現了資産的價值，促進了農村經濟增長方式轉變和農民致富。二是增加了農民自力更生、發展創業的能力。促進了農村地區基礎設施條件的改善和歷史風貌建築的保護，推動了村容村貌的整治和農村落後面貌的改變。三是多渠道提供農民就業機會。雲南省鶴慶縣新華村從事手工藝品加工的有894戶，佔總農戶的78％，從業人員1348人；大理市喜洲鎮積極發展旅遊産業，為發展商貿、加工和服務業提供載體，有效轉移富餘勞動力14480人，佔全鎮總勞動力的40％；周城村的農戶僅利用農閒時間從事扎染，每戶每年增收1000多元。四是有助於提升農民素質，促進交流，增進民族團結，弘揚優秀農村文化。村民參與旅遊服務後，思想觀唸有了很大轉變，語言溝通能力普遍提高，生産生活競爭能力增強，也激發了民族自信心和自豪感。

    促進歷史文化資源有機更新的有效途徑。小城鎮依託當地的歷史文化資源、風景名勝資源、自然環境、民族民俗等獨特資源優勢發展，形成了從第一産業向第三産業跨越發展的推動機制，促進了地區經濟發展和農民增收。這些地區的旅遊資源原本就是民族和地區農村百姓的日常生活起居範疇，挖掘形成了獨有的民族特色旅遊資源，促進了民族文化、地區文化的相互交融和各民族和諧相處，形成了鄉土文化資源的自我保護與有機更新機制。發展旅遊與發展小城鎮相互結合，推動了當地縣域經濟的發展，增強了貧困地區自我造血功能和資源環境保護能力，形成了自然生態環境和歷史文化遺存的保護機制。不僅重視物質資源的保護和更新，還重視各民族獨特的民俗民居和民間工藝等非物質資源的恢復和保護。束河鎮茶馬古道博物館是明代古建築，內有享譽海內外的明代壁畫，其舊址長期作為龍泉村小學校址，鼎新集團出資100多萬元修建新校舍，又投資80多萬元恢復古建築原貌，實現資源的有機更新。寧夏自治區中衛市黃河沿岸的沙坡頭鎮，地處騰格裏沙漠的東南邊緣，包蘭鐵路途徑此地，多年來，該鎮依靠科技和投入防風固沙創造了奇跡，改變了小氣候環境，穩固了沙漠邊界，促進了小城鎮的可持續發展，也展示了中華民族的科技水平。

    實現經濟和社會發展良性互動的重要體現。旅遊發展為小城鎮發展提供了産業基礎和動力機制，小城鎮發展又拓展了旅遊市場的服務能力和空間範圍，兩者相互促進、相互依託。現代旅遊業發展提供了在農村地區的巨大消費需求，推動了小城鎮發展，帶動了周邊農村地區經濟結構的調整，催生了傳統農業向具有附加值旅遊産品加工的延伸，帶動農村交通運輸、商飲服務、文化娛樂、地方工藝品製作和無公害蔬菜、水果、花卉等特色農副産品的發展，實現多種産業發展的良性互動。小城鎮和旅遊相互促進、良性互動發展，搭建了農民直接或間接參與旅遊服務的平臺，促進了農村富餘勞動力就地就近就業和生産要素向小城鎮的有序聚集。雲南省鶴慶縣新華村2004年接待了2萬多個團隊、150多萬人次，民族手工藝品加工收入1974.7萬元，佔全村總收入的66.3％。安徽省黃山腳下的湯口鎮，從事接待、景點服務、保潔衛生、旅遊産品加工等方面與旅遊相關的勞動力，佔了全鎮勞動力的90％，圍繞旅遊發展創造的産值佔全鎮總産值的90％。旅遊和小城鎮的發展，也促進了對外開放和國際交流。雲南省迪慶藏族自治州受世界自然遺産“三江並流”品牌和“香格里拉”效應帶動，2005年接待遊客263萬人，其中外國遊客20萬人；香格里拉縣城東南隅的獨克宗古城，有90多家酒吧，其中由外國人經營的就有10多家。

    總體看，旅遊與小城鎮協調發展擴大了社會需求，不僅有利於當前國民經濟平穩運行和健康發展，也是實現城鎮化健康發展和建設新農村的可行路徑，對促進城鎮和農村經濟發展和社會全面進步，對促進農民增收和改善群眾生活具有重要意義。各地都應根據自身的特點和條件，重視旅遊特色小城鎮的發展。

    二、雲南推進旅遊與小城鎮協調發展的做法和經驗值得借鑒

    近年來，雲南省以城鎮體系規劃為指導，依託交通設施建設，合理安排重點旅遊線路沿線小城鎮的空間佈局，把發展旅遊與發展小城鎮結合起來，在試點的基礎上總結經驗，逐步推開，促進了經濟發展、資源保護、農民富裕、民族團結和地區穩定。各地也結合實際，創造了許多好的經驗和做法，對全國旅遊與小城鎮發展具有很好的啟示和借鑒作用。今天的會議有現場會的性質，重點總結雲南省的做法和經驗。

    科學實施小城鎮規劃，推動有序發展。以城鎮體系規劃為指導，根據經濟社會發展狀況，統籌考慮當地歷史文化遺産、民族民俗文化和風景名勝區資源，合理安排重點旅遊沿線的小城鎮佈局，按照“一次規劃，分步實施”的原則，把發展旅遊、 發展小城鎮與保護和利用歷史文化遺産資源、自然資源相結合，優先發展資源價值高、交通便利的小城鎮。做好重點發展的小城鎮總體規劃，嚴格規劃實施管理。對於民族文化小鎮，致力於民族文化的挖掘和保護，突出民族文化的承繼與建設，增強小城鎮對遊客的吸引力。在加強小城鎮規劃管理的同時，積極為基層小城鎮提供規劃技術服務和經費補助，組織專家及時進行技術審查和指導。雲南麗江古城保護規劃汲取了以往的教訓，嚴禁拆除和破壞古城保護區範圍內的城市紋理、建築等歷史環境要素，規定了建設控制地帶和緩衝區建築的管制要求，同時劃定了環境協調區內的新城區，山體保護區，水系保護區和田野保護區，既有效地保護了歷史文化遺存，也推動了旅遊發展。

    堅持政府引導，加大政策扶持。政府通過建立促進經濟發展的平臺和民眾公平參與的環境，實現發展經濟、保護資源環境和可持續發展的長遠目標。雲南省總結大理、西雙版納經驗，以舉辦“世博會”和麗江古鎮恢復、修建為切入點，實施財政預算內貸款貼息的補助計劃，並整合有關部門的資金資源，發揮其對完善重點小城鎮基礎設施和公共服務設施的導向作用。市（州）縣政府也安排相應的扶持資金，專項扶持旅遊和小城鎮發展。實施引導性土地供應政策。通過開發利用荒地和廢棄地、土地整理等措施，盤活存量土地，優先保證重點項目用地。落實好已出臺的稅費減免、返還等支農惠農扶持小城鎮發展政策和戶籍制度改革的有關措施，降低農民到小城鎮落戶的門檻，為農民參與創造更多的機會。經批准的進鎮落戶農民，統一登記為“居民戶”，在子女入學、參軍、就業、福利補貼、社會保障等方面與城鎮居民享受同等待遇。

    發揮市場機制，鼓勵社會多方參與。正確處理小城鎮發展中政府和企業的關係，充分發揮市場機制在資源配置中的基礎性作用。嚴格依據小城鎮規劃來實施，按照市場經濟規律來運作，政府以適當的財政性資金投入，引導包括企業在內的社會各方共同投資，完善小城鎮的基礎設施和配套設施。雲南省鼓勵社會各類投資主體參與旅遊特色小城鎮的投資、建設和經營，實現旅遊特色小城鎮建設從單一政府投入到多方投入，走出一條通過市場化運作促進旅遊與小城鎮協調發展的新路子。積極引導和支持骨于企業參與小城鎮建設，挖掘、保護歷史文化資源，投資建設小城鎮基礎設施，把它當作是工業反哺農業，城市支持農村的新的形式。一些有遠見、有實力的企業參與旅遊和小城鎮發展計劃，成為推進旅遊與小城鎮協調發展的重要力量。雲南昆明鼎業集團、雲南旅遊投資有限公司等近30家有實力的企業都參與了旅遊特色小城鎮的開發建設。參與的企業在嚴格按照小城鎮規劃開發和保護資源，為當地群眾參與旅遊服務取得收入創造條件的同時，創出了品牌，提高了形象，吸引各地遊客。雲南省鶴慶縣引進雲南盛興集團投資開發經營新華村的文化旅遊資源，短短兩年已經建成旅遊商品交易廣場和雲南銀器博物館，增加了旅遊收入，促進了新華村的發展。

    實現農民增收致富，促進農民就地就業。政府鼓勵村民以出租房屋、合作經營等方式參與特色産品經營。我在束河鎮調研時，一位74歲的老人講，她的房屋近兩年出租給別人經營，年租金收入1.4萬元；在家門口擺小攤賣水果、瓜子，每月又能增收300元左右，生活條件大為改善。據了解，該鎮龍泉村，有60多個農戶利用自家的院落和房屋從事旅遊服務、經營傳統旅遊商品、發展農家客棧。超過150個農戶出租自家房屋，僅此項每年的純收入就達500萬元。可見，鎮裏改善了基礎設施，發展了旅遊，群眾住房由單純的居住功能轉變為參與經營的資本，提高了他們的收入。政府還要求參與小城鎮開發的企業為當地和周邊群眾提供就業機會，讓農民就地就近就業，獲得工資、福利等直接收入。雲南省束河鎮已解決了326位當地農民就業。短短3年，束河古鎮就從一個不為外人所知的邊陲小鎮發展為全國人居環境最佳的魅力名鎮，日平均遊客數已超過5000多人，人均純收入從2002年的800余元增加到2004年的3500多元。在旅遊與小城鎮協調發展促進農民致富的示範效應下，一些已經在其他領域積累了部分資金的群眾回家鄉發展。香格里拉郊外的“第一村”，就是由一位在建築行業實現了資金積累的農民企業家投資興建的，已逐步形成民族文化和土特産品加工、銷售、服務鏈條，提供了不少就業機會。農民更廣泛地參與到小鎮發展和特色旅遊服務中，初步形成了“家家有手藝、戶戶出産品”的發展格局，就業增收的渠道進一步擴展。

    嚴格保護合理開發，實現資源永續利用。堅持嚴格保護合理開發利用資源，把被動保護變為突出歷史遺存的保護、在開發中的保護，使小城鎮的特色和風貌得到保護和延續，為歷史文化遺存保護和生態環境建設開闢新途徑。雲南省歷史文化悠久，生態環境優良，許多歷史文化遺存分佈在村鎮。麗江古鎮以入選世界歷史文化遺産為契機，對古城保護區內城市空間、建築等歷史環境要素原樣修繕，修舊如舊，對建設控制地帶的建築風貌進行協調改造，對生活環境加以改善，留住原住居民，收集整理、保護傳承東巴文化、納西古樂、民間手工藝、傳統建築工藝，有效地保護了民族文化資源，延續了歷史文脈，保存了濃郁的地方民族特色，促進了民族精神的振奮，實現了人與自然景觀的美妙結合。大理市喜洲鎮保護開發嚴家大院等110幢古白族民居建築，再現具有濃郁特色的生態、農耕和白族傳統文化。

    雲南等地發展旅遊和小城鎮帶動農民致富，取得了一些經驗，還將在實踐中探索和完善。我國各地區情況不同，借鑒經驗不能簡單照搬照抄，重要的是學習其工作的思路和發展的機制。要結合本地情況，積極探索，勇於實踐，創造出更多更好的經驗。

    三、遵循客觀規律促進旅遊與小城鎮健康發展

    當前工業化、城鎮化、市場化、國際化步伐加快，為旅遊與小城鎮協調發展創造了良好機遇。我們要按照城鎮化健康發展和社會主義新農村建設的要求，遵循小城鎮發展的客觀規律，努力做到規劃先行、因地制宜、分類指導、健全機制、服務農民、注重實效，促進小城鎮健康發展。

    以城鄉規劃為龍頭，引導旅遊特色小城鎮穩步發展。科學規劃是確保小城鎮健康發展的前提，也是實現政府引導的關鍵。要按照經國務院批准的省域城鎮體系規劃和風景名勝區規劃的要求，細化市（縣）域城鎮體系規劃，注重對區域性歷史文化遺産和自然資源的整體規劃，加強對小城鎮發展的規劃引導。小城鎮規劃要與産業佈局規劃、區域交通規劃、歷史文化遺産保護規劃和旅遊發展規劃等相關規劃相銜接；要以服務旅遊發展、促進農民增收為目標，結合小城鎮的歷史、現狀、人口、區位等實際，正確處理當前與長遠、建設與發展、城鎮與農村、現狀與發展需求的相互關係，合理確定城鎮規模、功能分區和設施配置，努力做到科學布點、合理分工、特色明顯。要加大規劃督察力度，確保規劃實施不走樣。當前，一些地方已經陸續開展這項工作，要及時加以引導和規範。一定要從當地實際出發、因地制宜，避免一哄而上、盲目跟風。要防止盲目照抄大城市的建設模式，照搬大型旅遊主題公園的作法，防止以基本建設和行政命令的方式強行推動旅遊特色小城鎮建設。

    以農民增收為目標，讓農民利用自己的資産和勞動直接參與。發展旅遊的小城鎮，是農民利用自己的房屋等資産和通過辛勤勞動致富的重要途徑，要堅持保護農民的利益，政府要創造良好的交通、環境等條件。在工作中要充分尊重農民意願，允許農民將房屋等資産轉化為經營性資産，從小城鎮發展中直接受益；引導小城鎮周邊地區農民利用自己的庭院經營“農家樂”，走上致富的路子；鼓勵農民以出資入股和投工投勞等形式，參與小城鎮發展。一定要從當地農村的實際出發，充分發揮農民參與的積極性和創造力，讓農民得到實實在在的好處，激發農民熱愛家園、勤勞致富的熱情，形成農民自覺參與小城鎮發展的局面。

    立足於可持續發展，正確處理資源保護與旅遊開發的關係。要樹立可持續發展的觀念，強化資源環境意識。自然風貌和歷史文化資源具有不可再生性和脆弱性，一旦遭到破壞就無法恢復，要堅持保護優先，開發服從保護的原則，凡是影響資源保護的不得開發，凡是保護措施不落實的不得開發，還要明確劃定不能觸碰的核心保護範圍，制定保護措施，強化保護責任。歷史文化遺産和風景名勝資源的保護和旅遊開發，要將小城鎮發展和延續歷史文脈、改善生態環境結合起來，保護好原有的自然和人文環境，保護好歷史和民俗文化，實現永續利用。

    多渠道增加投入，完善小城鎮基礎設施。交通等基礎設施和旅遊服務設施是小城鎮服務旅遊者的重要保證。各地要針對小城鎮發展基礎薄弱等問題，制定切實有效的措施，發揮市場機制的作用，給予必要的政府投入，引導企業、個人和社會各方參與的積極性。要加強對旅遊與小城鎮協調發展的分類指導，充分挖掘地域性的旅遊資源和環境特色，突出各自資源優勢、民俗文化和地域特點，逐步形成鮮明的特色産業和特色小城鎮。通過樹立旅遊特色品牌，豐富小城鎮旅遊內容，延長旅遊産品産業鏈，既滿足旅遊消費需求，又為小城鎮發展創造新的條件。

    加強部門協調，推動旅遊與小城鎮協調發展。旅遊與小城鎮協調發展涉及到民族民俗、人文文化、自然環境等多方面資源利用和保護，涉及到規劃、建設、旅遊等多個政府主管部門，要從不同角度貫徹為農民服務的思想，加強溝通協調，整合已有資源，共同促進旅遊與小城鎮協調健康發展。建設部將和國家旅遊局密切合作，加強對此項工作的政策研究和指導，明確旅遊與小城鎮協調發展的工作目標和工作原則，加強旅遊與小城鎮協調發展的服務和指導。國家旅遊局與建設部多次共同研究，為開好這次會議，進一步推動旅遊小城鎮發展做了大量工作，邵境偉同志還要從旅遊促進小城鎮發展的角度作出部署。各省（區、市）建設廳（委）要認真貫徹這次會議精神，與省（區、市）旅遊局密切配合，結合實際，認真履職，積極探索，形成有針對性的工作方法，切實做好此項工作。

    同志們，旅遊與小城鎮協調發展是我國小城鎮發展的一種重要形式。我們要全面實踐“三個代表”重要思想，按照樹立和落實科學發展觀，構建社會主義和諧社會的要求，把發展小城鎮與當地農村的中心工作、與基層黨建工作、與保持共産黨員先進性教育活動、與增加農民收入、促進農民就地就近就業結合起來，加強領導，改善服務，積極探索，穩妥推進，為建設社會主義新農村、促進城鎮化健康發展，為全面建設小康社會做出貢獻。