體系減災應急管理模式“3＋2”
《北京市“十一五”期間城市減災應急體系建設規劃》日前出臺。《規劃》提出，北京城市應急體系建設計劃用5年的時間，完成4大建設目標：即建設5大應急體系(應急管理組織體系、應急預案體系、應急信息共享交換體系、公眾報警服務體系、法規政策體系)；建設7大應急機制(預測預警、信息報告、應急決策和處置、信息發佈、社會動員、恢復重建和調查評估機制)；完成一批重點基礎項目建設；逐步建立首都公共安全管理體系(推動公共安全領域管理體制、機制和法制的探索與研究，加強與中央駐京單位和本市周邊省、自治區、直轄市的協調與溝通)。
其中，應急管理體系中確立了“3＋2”的應急管理模式(見圖)：“3”是指市級應急管理機構，區縣應急管理機構以及13個專項應急指揮部；“2”是指市緊急報警服務中心和市非緊急救助服務中心。
記者獲悉，作為《規劃》核心部分的“三級應急體系”今年6月已經全部組建完畢，本月起，北京市應急指揮系統正式進入“職守應急”狀態。
專家解讀
國務院參事、原國家安全生産監督管理局副局長、北京市應急委專家顧問閃淳昌：
“減災應急”到底是一個什麼樣的概念？閃淳昌用京廣橋塌陷事件的應對案例作了最簡單、直觀的解釋。“京廣橋地面塌陷事件剛發生不久，有關部門就及時封鎖跟事故有關的地區，一線警察迅速組織附近群眾疏散，沒有造成人員傷亡。在氣候條件很惡劣的情況下，市政府各個部門以及相關單位在短時間內迅速組織修復了塌陷路面。而更值得一提的是，政府在第一時間就通過手機短信、電視、報紙、網站等媒體及時向老百姓發佈信息，希望大家繞行堵塞地段，避免造成更嚴重的擁堵。從事件發生過程中的疏導，到事後的發佈信息、搶修，政府的組織體制以及責任分工明確、協調，這正是體現了正在建設過程中的應急體系的作用。”
閃淳昌指出，北京包括全國不少大城市不斷暴露出的城市安全問題、一次又一次上演的“悲劇”，説明迄今北京城市防災減災應急能力在一定程度上還很脆弱，也説明了防災減災必須要舉“全市之力”。
預測重點防範11類29種突發公共事件
《規劃》預測了“十一五”期間本市應重點防範的共計11類29種突發公共事件。
▲1.重大氣象災害(共6種)。主要指雨雪風霧等天氣的次生危害形成的重大氣象災害，包括突發性地質災害、水旱災害、大風及沙塵暴天氣、濃霧天氣、冰雪天氣、暴雨雷電天氣。
▲2.傳染病疫情(共1種)。主要指非典型性肺炎、流行性感冒、流腦和人間禽流感、鼠疫、炭疽、霍亂等傳染病疫情。
▲3.植物危險性有害生物疫情和動物疫病(共2種)。包括口蹄疫、瘋牛病、高致病性禽流感、布魯氏桿菌病、奶牛結核病、狂犬病和林木害蟲、有害植物的入侵等動植物疫病(疫情)。
▲4.生命線事故(共10種)。主要指與群眾生活密切相關的水、電、氣、熱、交通等生命線事故，包括軌道交通運營突發公共事件、道路突發事故、橋梁突發事故、城市公共供水突發公共事件、城市排水突發公共事件、重大電力突發公共事件、燃氣事故、供熱事故、通信線路和通信設施事故、地下管線事故。
▲5.群體性上訪事件(共1種)。主要指因城市居民拆遷、農村佔地補償、企業拖欠工資和經濟糾紛等問題引發的群體性上訪事件。
▲6.地下空間事故(共2種)。主要指大量工程建設和地下空間使用可能導致的地下空間事故，包括建築施工突發事故、人防工程事故。
▲7.城市工業災害(共3種)。包括危險化學品事故、礦山事故、核事件和輻射事故(事件)。
▲8.火災事故(共1種)。主要指大型生産企業、商業設施、超高層建築群的火災事故。
▲9.信息安全事件(共1種)。主要指由信息安全事故與高技術犯罪導致的航班延誤、銀行網上交易受阻、計算機病毒暴發、重要信息系統癱瘓、重要數據資料損壞，以及失密、竊密等信息安全事件。
▲10.恐怖襲擊和重大刑事案件(共1種)。作為國家首都和國際大都市，本市發生突發恐怖襲擊事件和重大刑事案件的可能性加大。
▲11.地震災害(共1種)。北京地處Ⅷ度高地震烈度地區，有可能發生地震災害。2006年至2020年，我國大陸地區處在一個新的地震活躍時期。
專家解讀
中國科學院減災中心主任、國家減災委員會專家委員、北京市應急委專家顧問王昂生:
北京位於華北地區，屬暖溫帶半濕潤大陸性季風氣候，地處Ⅷ度高地震烈度地區，水資源短缺，受多種氣象災害影響，存在諸多産生突發公共事件的自然條件。北京城鄉發展不平衡，中心城區人口密集，經濟、社會活動集中；城鄉結合部流動人口多，管理比較混亂；遠郊地區經濟社會發展相對落後，存在諸多産生突發公共事件的社會因素。
據統計，“十五”期間，本市發生的主要突發公共事件多達42種，主要特點:綜合性、連發性強，涉及面廣，處置難度大；突發公共事件造成的損失重、影響大；由人為因素引發的事件成為主要的突發公共事件。
建設五年完成13個重點基礎項目
《規劃》提出，“十一五”期間要完成的13個重點建設基礎項目包括:應急指揮平臺、應急信息管理與輔助決策系統、圖像監控和移動指揮系統、應急共享基礎數據庫、監測預警系統、應急信息共享交換服務平臺、市緊急報警服務中心、市非緊急救助服務中心、應急信息異地容災備份中心、市級專業應急搶險救援隊伍建設、全市應急避難場所的規劃與建設、開展城市危險源調查和事件風險評估、建立大型專用應急設備和救災物資儲備等。
26.3萬探頭服務應急指揮
“信息是應急指揮的重要基礎，而監控探頭是第一時間獲取信息的重要途徑。”王昂生介紹説，在俄羅斯體育場外黑寡婦爆炸事件中，政府方面正是利用了監控探頭及時了解到信息，果斷切斷體育場內手機信號，從而暫時封鎖了消息，避免造成體育場內4萬人的恐慌以及隨之帶來的發生踩踏事件的可能。
《規劃》提出了重點建設圖像監控系統，並指出該系統建設以市公安局視頻監控系統為基礎，有效整合全市視頻圖像資源，在此基礎上逐步加以完善，實現資源共享。
據了解，目前，全市已安裝探頭26.3萬個，94％集中在金融單位、大學校園、飯店、賓館、居民小區。全市正加緊在重要部位、公共場所、交通道路、城市重要基礎設施安裝圖像信息採集設備。同時，整合現有圖像資源，建立全市圖像信息管理系統大平臺。市應急委專項指揮部可與平臺互通，隨時調取資料。今年底前，地鐵、過街天橋、地下通道等涉及公共安全的重要部位、公共場所、交通道路、城市重要基礎設施，將按照統一標準安裝監控探頭。
為補充固定點位覆蓋範圍不足的問題，部分遠郊區縣政府要購置具備實時現場圖像傳輸和無線通信功能的移動通信工作車。
將新增應急避難所100余處
根據本市可能發生的突發公共事件種類、規模和危害程度，以及現有城市人員空間分佈等現狀，編制完成區縣(含新城)，以及重點地區地震及其他災害應急避難場所專項規劃。繼續完成“十五”期間已規劃或在建的11處應急避難場所。
“十一五”期間，每年安排一定數量的避難場所建設任務。中心城每年要完成20至30處應急避難場所(可容納150萬至200萬人)的確定和配套設施建設，各新城每年完成3至5處應急避難場所(可容納6萬至10萬人)的確定和配套設施建設。2008年奧運會前，完成中央商務區、奧運村、奧林匹克公園、各奧運比賽和練習場館以及奧運官員、運動員駐地等重點地區的應急避難場所建設。2010年前完成包括市、區縣級公園，學校操場，體育場等所有大型避難場所的配套設施建設工作，基本滿足市民疏散避難需要。
同時，開展已建應急避難場所空間分佈、容納能力、疏散路線、疏散有效時間等評價，並加強對場地內基礎設施、疏散設備、災民安置等的規範管理。
三台聯動110接緊急報警
為提高政府部門應對各類緊急事件和災害事故的快速反應能力，市公安局改造擴建現有110報警服務台，建立集接警、處警、情報綜合分析研判、專家論證支撐、指揮決策5大功能于一體的市緊急報警服務中心，實現110、119和122等報警服務台聯動，並逐步向統一報警服務號碼過渡。
而按照第二次全國應急管理工作會議要求，將逐步整合現有“110、119、122、120、999”等報警號碼，建設統一的110綜合接報平臺。
非緊急救助服務撥打12345
整合現有各相關部門的政府服務熱線和公益性服務電話，在市政府便民電話12345的基礎上，建設集諮詢、服務、救助和信息分析、協調督辦為一體的市非緊急救助服務中心(綜合信息服務平臺)，受理市民非緊急求助及對城市管理、公共服務的批評、建議等，逐步將全市各類非緊急救助服務號碼統一到12345，並與市緊急報警服務中心之間通過技術手段實現互聯互通，實現報警救助電話的相互轉接。應急信息全部異地備份按照《規劃》，全市應急信息全部建立異地容災備份，建設應急信息異地容災備份中心，以應對由於自然災害或計算機黑客入侵帶來的重要資料遺失的重大損失。異地容災備份中心具備的基本功能應包括:
數據備份——提供遠程數據備份的功能，支持對正在運行系統的在線備份。發生災難後，能夠在最短的時間內，從備份系統恢復遠程數據。
應用備份——對政務專網的關鍵應用提供故障快速恢復，以及遇到故障時的自動切換服務能力。
網絡備份——異地容災備份中心與本市政務專網各主節點的骨幹網絡應有備份鏈路，在發生鏈路故障時可以迅速切換。
建市級專業應急搶險救援隊
分期建設6支地震災害緊急救援隊。按照“一隊多用、一專多能、軍民結合、平震結合、多災種結合救援”的思路，以市公安局消防局、市地震局、市衛生局為主，作為本市應對地震等重大、特別重大突發公共事件的專業處置隊伍。
對原有基礎相對較弱、但已具備一定應急救援能力的13個市專項應急指揮部和市相關部門所屬的搶險救援隊伍，充實人員、改善裝備、提高能力，規劃構建覆蓋全市醫療救護、市政設施、動植物疫病(疫情)防控、污染緊急防控、通信保障、防汛抗旱、森林防火、安全生産、建築工程、交通安全等領域的應急搶險專業救援體系，全面提高本市搶險救援的綜合能力。各區縣也要建立專、兼職的搶險救援隊伍。
每萬人培訓50名應急搶險志願者
組織協調各級政府和相關部門，在技術裝備、培訓、應急預案演練、人身意外保險等方面提供支持和幫助。依託社區、鄉村、學校、企業等基層單位及共青團組織，組建一批形式多樣、為廣大市民服務的應急志願者隊伍，到2010年實現每萬人中有50名應急志願者。積極開展應急志願者隊伍的培訓和演練，實現突發公共事件應對工作的社會化。直升機參與應急搶險救災
《規劃》指出，要採取政府統一採購，購置一批大型專用應急設備，主要涉及應急救援中使用的大型運輸設備，救災專業直升機，核、生物、化學等有毒有害物質的監測、檢驗、消除等特種大型設備，以及備用通信網絡設施、GPS車輛監控調度管理系統等。
據了解，搶險直升機將主要以市公安局配備的警用直升機為主。預計最多可以發動3架救援直升機趕赴重特大火災和搶險救援事故現場執行任務。動用直升機可以將搶險力量從高空迅速運輸到出事現場，從而有效避免因路面堵車而延誤救援的現狀。
另外，本市還將逐步建立救災物資的儲備、調配網絡，及時進行市場監控，保證突發公共事件應急所需的醫療救護設備、救治藥品、日常生活用品等物資的供應。
專家解讀
中國科學院減災中心主任、國家減災委員會專家委員、北京市應急委專家顧問王昂生:
談起制定《規劃》的背景，王昂生提出，自唐山大地震開始，“減災”概念第一次引入我國。而近年來，非典、禽流感，包括發生在世界範圍內的美國“9·11”事件、印度海嘯以及亞洲金融風暴等眾多事件，推動了各國減災應急體系的建設。
“讓城市遠離災害事件的陰影，讓決策科學化落到實處，必須從‘體制、機制、法制’三大支點上，去關注城市綜合減災體系建設。在正視城市事故災情現狀的同時，不可將事故總當成事故講，而是要在災害中樹立理性思考，‘傷後知痛’，未雨綢繆，努力去探尋城市公共安全應急資源整合，預防、應急救援及事後處理等方面的安全策略，最大限度地減少由於人為原因造成的事件擴大化的趨勢。”
分級四級事件和四級預警發佈
根據《規劃》，為了有效處置各類突發事件，依據突發事件可能造成的危害程度、波及範圍、影響力大小、人員及財産損失等情況，將突發事件由高到低劃分為特別重大(Ⅰ)、重大(Ⅱ)、較大(Ⅲ)、一般(Ⅳ)四個級別。依據突發公共事件即將造成的危害程度、發展情況和緊迫性等因素，分別發佈紅、橙、黃、藍四級預警。
另外，在啟動全市或部分地區應急預案時，及時向社會公眾發佈事件信息，實施現場動員，提供有關保障，組織人員疏散、隱蔽和隔離等。
專家解讀
國務院參事、原國家安全生産監督管理局副局長、北京市應急委專家顧問閃淳昌：
“西直門立交橋維修改造工程中，廣泛利用媒體告之公眾，正是應急預案中‘向公眾發佈事件信息’的具體體現。而世界女壘錦標賽、‘十一’天安門觀旗賞花時，賽場內觀眾以及廣場上的很多群眾都收到了提醒退場路線、避免擁擠踩踏的手機短信，這是局部公佈信息的做法。目前，這項措施已經收到很好的社會效果，逐漸被廣大市民所接受和熟悉。” （侯莎莎）
