遼寧省人民政府關於促進節約集約用地的實施意見

遼政發〔2008〕21號　　

各市人民政府，省政府各廳委、各直屬機構：

　　我省經濟社會發展正處於工業化、城鎮化快速發展的關鍵時期，建設用地供需矛盾日趨突出。為切實保護耕地，大力促進節約集約用地，全面落實科學發展觀，根據《國務院關於促進節約集約用地的通知》（國發〔2008〕3號）精神，結合全省實際，現就促進節約集約用地提出如下實施意見。

　　一、明確節約集約用地的指導思想和基本原則

　　（一）指導思想。以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，全面落實科學發展觀，以控制增量、盤活存量、提高土地利用效率和集約化程度為重點，運用市場機制和政府調控手段，落實最嚴格的土地管理制度，實施有效的激勵和約束政策，調動用地主體節約集約用地的自覺性，促進遼寧老工業基地振興和經濟社會可持續發展。

　　（二）基本原則。堅持科學規劃，從嚴從緊管理，各類規劃的編制和實施要立足省情，把節約集約用地放在優先位置，切實保護生態環境，促進經濟發展方式的轉變；堅持統籌城鄉用地，控制增量，著力挖潛，充分利用現有建設用地，嚴格控制佔用耕地；堅持深化改革，充分發揮市場機製作用，切實提高資源配置效率；堅持科技創新，充分運用科學技術手段提高用地和管地水平；堅持依法行政，嚴格執法監察，切實落實土地管理的法律法規。

　　二、嚴格土地利用規劃計劃管理，從嚴控制建設用地總量

　　（三）強化土地利用總體規劃的整體性控製作用。各類與土地利用相關的規劃都要與土地利用總體規劃相銜接，所確定的建設用地規模必須符合土地利用總體規劃的安排。不符合土地利用總體規劃和年度計劃安排的，必須及時調整和修改，核減用地規模。對正在報批或修編的相關規劃，要根據節約集約用地原則，按照土地利用總體規劃的安排進行審查或調整。在規劃編制過程中組織進行環境影響評價，綜合考慮規劃實施後對各種環境因素及其所構成生態系統可能造成的影響。現行規劃建設用地指標緊缺的地區，有關建設應主要通過挖掘存量建設用地解決，確需在規劃建設用地範圍外新增建設用地的，要嚴格按照有關程序和規定，對現行規劃進行局部調整，並報原批准機關批准。

　　（四）切實加強重大基礎設施和基礎産業的科學規劃。要按照“合理佈局、經濟可行、控制時序”的原則，統籌協調交通、能源、水利等基礎設施和基礎産業建設規劃。對已納入國家有關規劃和省“十一五”經濟社會發展規劃的重大交通、能源、環保、水利等基礎設施項目，要最大限度地保障用地需求；對市以下規劃建設的交通、能源、環保、水利基礎設施項目，要在土地利用總體規劃範圍內安排，納入土地利用年度計劃，避免盲目投資、過度超前和低水平重復建設浪費土地資源。

　　（五）從嚴控制城市用地規模。城市規劃要按照“循序漸進、節約土地、集約發展、合理佈局”的原則，科學確定城市定位、功能目標和發展規模，增強城市綜合承載能力。城市建設用地要控制在土地利用總體規劃確定的建設用地範圍內，嚴格執行人均用地、用地結構等城市規劃控制標準，合理確定各項建設建築密度、容積率、綠化率，按照有關標準進行各項城市基礎設施和生態綠化建設。嚴禁規劃建設脫離實際的寬馬路、大廣場和綠化帶。城市基礎設施和公益項目要優化設計，科學選址，嚴格按照建設規模、類別及相關控制指標等規定供地。

　　（六）加強各類開發區用地管理。開發區用地必須納入所在市、縣土地利用總體規劃、城鎮體系規劃和城市總體規劃，不得突破規劃設立各類開發區。開發區的用地規模必須控制在經國家審核公告的範圍內，確需擴區的，應在對開發區用地效率進行評估並符合擴區條件的基礎上，按法定程序報原批准機關批准。省國土資源廳要建立土地利用狀況、用地效益和土地管理績效等評價指標體系，加快開發區土地節約集約利用評估工作。要按照“佈局集中、産業集聚、用地集約”的原則，進一步優化開發區用地結構。工業類開發區內的生産和基礎設施用地比例不得低於70%。各類開發區的基礎設施建設要統一規劃，集中安排行政管理用地，合理佈置生活服務設施，提高區域性社會資源的共享程度。

　　（七）嚴格執行土地利用年度計劃。非農業建設項目用地必須符合土地利用年度計劃，嚴格控制新增建設用地總量，從嚴控制佔用耕地。土地利用年度計劃實行分類下達、突出重點、區域平衡、獎勵挂鉤的管理方式，建立用地計劃執行評估制度，對集約高效用地的地區，在指標分配上給予適當優惠。要通過加強建設用地預審、建設用地審批、執法檢查以及衛星遙感監測等手段確保土地利用年度計劃的實施。各地實際新增建設用地不得突破上級政府下達的年度新增建設用地計劃指標，實際用地超過計劃的，要核減該地區下一年度新增建設用地指標。

　　三、嚴格土地使用標準，努力提高土地利用效率

　　（八）實行供地目錄製度。認真落實國家産業政策，嚴格執行《限制用地項目目錄》和《禁止用地項目目錄》，嚴格控制高能耗、高污染等限制性産業項目用地，堅決禁止別墅類房地産、高爾夫球場、賽馬場、各類培訓中心項目用地，從嚴控制黨政機關辦公樓用地。省國土資源廳和省發展改革委要按照國家産業政策與宏觀調控的要求，適時調整完善限制和禁止供地政策，對禁止類項目嚴禁供地，限制類項目必須符合準入條件，鼓勵類項目也要節約集約用地。

　　（九）健全各類建設用地標準體系。要按照節約集約用地的原則，在滿足功能和安全要求的前提下，重新審改各類工程項目建設用地標準。凡與土地使用標準不一致的建設標準和設計規範，要及時修訂。要採取降低路基高度、提高橋隧比例等先進節地技術，降低鐵路、公路、水利等基礎設施工程用地和取棄土用地標準，儘量減少佔用耕地。

　　（十）嚴格執行土地使用標準。建設項目設計、施工和建設用地審批必須嚴格執行國家和省出臺的各類建設用地標準，依據規定的行業、産業用地控制標準及單位面積的投資強度等因素，綜合確定建設項目供地數量。對超標準用地的，要核減用地面積。根據我省區域經濟發展的實際狀況，國家級開發區土地投資強度一般不得低於2400萬元/公頃，省級開發區土地投資強度一般不得低於2000萬元/公頃，其他工業園區土地投資強度一般不得低於1500萬元/公頃。對進入開發區的固定資産投資額小于500萬元的項目，一般不再單獨供地。工業項目的建築容積率一般不得低於0.8，建築密度一般不低於35%，綠地率一般不高於15%，並嚴格控制工業項目內的行政辦公和生活服務設施用地面積，不得圈佔土地搞“花園式工廠”。

　　（十一）強化對建設用地項目的審查。嚴格按照項目審批和供應土地，堅決杜絕假借項目建設名義圈佔土地。對一些分期實施的大型建設項目可以預留規劃用地，但必鬚根據其實際到賬資金和生産建設進度分期確定供地數量。申請擴建的用地單位，要優先使用自有建設用地，核定供地面積時，要將已使用土地與新申請的用地量一併計算。教育、工業、科技等項目用地範圍內原則上不得建造成套職工住宅、賓館和招待所等設施。

　　四、積極挖掘建設用地潛力，大力提高建設用地利用效率

　　（十二）全面開展建設用地普查評價。各地要結合第二次土地調查，主動開展建設用地普查評價，對現有建設用地的利用狀況、利用強度、綜合承載能力等進行綜合評估，對低效利用的土地和空閒、閒置土地，要明確利用方向，採取措施促進土地提高利用的效率。普查評價工作由省國土資源廳統一組織，市、縣國土資源部門具體實施，評價結果向社會公佈，並作為調控建設用地總量的重要依據。

　　（十三）完善節約集約用地的激勵政策。各地要抓緊研究制定鼓勵盤活存量土地的政策措施。對利用城鎮存量土地進行開發建設的項目，市、縣政府可按照有關規定減徵、免徵城市基礎設施配套費。對金融機構和資産經營公司抵貸的土地，要區分情況，按照“以用為先”的原則，採取政府收購、統一齣讓的方式重新安排使用，出讓收益可用於償還銀行貸款。對司法機關查封的土地，經法院同意，統一由政府組織拍賣，拍賣所得可部分用於償還債務。鼓勵企業在不改變土地用途的前提下，利用存量土地採取聯營、嫁接等方式進行合資合作經營。

　　（十四）加大閒置土地處置力度。農用地轉用批准後，滿兩年未實施具體徵地或用地行為的，批准文件自動失效，土地繼續歸農民集體經濟組織所有並使用；已實施徵地滿兩年未供地的，在下達下一年度農用地轉用計劃時扣減相應指標。對因土地使用者自身原因造成土地閒置滿兩年的，依法無償收回；土地閒置滿一年不滿兩年的，按出讓或劃撥土地價款的20%收取土地閒置費。對閒置土地特別是閒置房地産用地要徵繳增值地價。對因規劃調整等原因造成的閒置土地，應通過協商和合理補償，採取改變用途、等價置換、納入政府儲備或安排臨時使用等途徑及時處置、充分利用。對因政府或政府有關部門行為造成的閒置土地，可以按實際支付土地取得費用的比例折算，確定相應的土地給原土地使用者，其餘部分由政府收回。

　　（十五）積極引導使用未利用地和廢棄地。國土資源部門要對適宜開發的未利用地做出規劃，引導和鼓勵將適宜建設的未利用地開發成建設用地。依法開發利用灘塗、葦地等未利用地和廢棄鹽田，為“五點一線”沿海經濟帶開發建設拓展用地空間。積極復墾利用廢棄工礦地，對因單位撤銷、遷移等原因停止使用，以及經核準報廢的公路、鐵路、機場、礦場等使用的原劃撥土地，應依法及時收回，重新安排使用；除可以繼續劃撥使用的以外，經依法批准由原土地使用者自行開發的，按市場價補繳地價款。要嚴格落實被損毀土地的復墾責任，今後，國土資源部門在批准建設用地、臨時用地或發放採礦權許可證時，責任單位必須依法足額繳納土地復墾費。

　　（十六）鼓勵開發利用地上地下空間。對現有工業用地，在符合規劃、不改變用途的前提下，增加容積率和提高土地利用率的，不再增收土地價款；對新增工業用地，廠房建築面積高於容積率控制標準的部分，不增收土地價款。財政、稅務部門要嚴格落實和完善節約集約用地的稅收政策。城市基礎設施建設要充分利用地上地下空間，大力發展城市立體交通。新建、改建大型商場和住宅小區，要最大限度地開發利用地下空間。對地上地下空間土地使用權依法予以保護。

　　（十七）積極穩妥推進舊城區改造。舊城區改造要堅持統一規劃、分期成片集約開發，嚴格控制零星開發建設，同時要防止大拆大建。開發範圍內的零碎地塊應與周邊土地整合後，再依法進行處置。對城區內黃金地段的工業企業，要有計劃地搬遷到工業園區，騰出土地發展第三産業，最大限度地發揮不同地段土地的經濟價值。結合城市建設，逐步對“城中村”實施改造，提高土地利用率。城市規劃區內的集體土地應依法徵收，合理補償，並落實被徵地農民社會保障制度。

　　五、充分發揮市場配置土地資源的基礎性作用，健全節約集約用地長效機制

　　（十八）深入推進土地有償使用制度改革。嚴格執行《劃撥用地目錄》，從嚴控制劃撥供地範圍。省國土資源廳要根據國家供地政策，抓緊制訂《遼寧省劃撥用地目錄》。今後，除軍事、社會保障性住房和特殊用地等可以繼續以劃撥方式取得土地外，對國家機關辦公和交通、能源、水利等基礎設施（産業）、城市基礎設施以及各類社會事業用地，要積極探索實行有償使用。2008年底前，先行對黨政機關和事業單位的非辦公用地、高速公路服務區內的經營性用地、發生出租或改變用途的原劃撥土地實行有償使用。各級國土資源部門要採取有效措施，積極推動相關用地的有償使用工作。

　　（十九）嚴格落實工業和經營性用地招標拍賣掛牌出讓制度。對工業和商業、旅遊、娛樂、金融、房地産等經營性用地（包括配套的辦公、科研、培訓等用地），以及同一宗地有兩個以上意向用地者的，都必須嚴格實行招標拍賣掛牌出讓等方式公開出讓，嚴禁以其他任何形式出讓工業和經營性用地。市、縣國土資源部門要會同發展改革、城市規劃、建設、水利、環保等部門，共同制訂工業用地招標拍賣掛牌出讓計劃，擬定出讓地塊的産業類型、項目建議、規劃條件、環保要求等內容，作為工業用地出讓的前置條件，其出讓價格不得低於國家統一制定並公佈的工業用地出讓最低價標準。嚴禁用地者與農村集體經濟組織或個人簽訂協議圈佔土地，通過補辦用地手續規避招標拍賣掛牌出讓。

　　（二十）規範國有土地協議出讓行為，加強劃撥土地供應管理。國有土地需確協議出讓的，其價格不得低於《遼寧省協議出讓國有土地使用權最低價標準》，嚴禁低價出讓國有土地使用權，或以各種補貼、返還等形式變相減免土地出讓金。市、縣政府可以在不低於省政府出臺的協議出讓土地最低價標準的基礎上，制定地價與土地集約度的調節系數，對利用率較低的項目適當提高供地價格。協議出讓土地要向社會公示有關土地的位置、用途、面積、土地使用條件和價格等信息。對以劃撥方式供應的土地，除有保密要求的外，要將項目名稱、土地使用權人、地塊位置、面積、空間範圍、土地使用條件、開竣工時間等信息向社會公示。

　　（二十一）合理確定出讓土地的規劃條件和宗地規模。土地出讓前要制訂控制性詳細規劃和土地供應方案，明確容積率、綠地率和建築密度等規劃條件。規劃條件一經確定，不得擅自調整。擅自改變或擅自批准改變規劃條件的，要依法依紀追究有關責任人員的責任。要合理確定出讓土地的宗地規模，控制開發建設週期，防止産生新的土地閒置，防範開發企業“圈佔”土地。瀋陽市、大連市主城區房地産開發用地每宗地不得超過20公頃，其他省轄市不得超過15公頃，其他地區不得超過10公頃。對已供土地，要督促用地單位及時開發利用，形成有效供給，確保節約集約利用每宗土地。嚴格執行每宗地開發建設時間原則上不超過3年的規定。

　　（二十二）切實落實房地産市場土地調控政策。為解決城市中低收入家庭住房困難，各地要優先保障住宅用地供應，優化住宅用地結構。供應住宅用地要將最低容積率限制、單位土地面積的住房建設套數和住宅建設套型等規劃條件寫入土地出讓合同或劃撥決定書，確保不低於70%的住宅用地用於廉租房、經濟適用房、限價房和90平方米以下中小套型普通商品房的建設，嚴控低密度、大套型商品房土地供應。

　　（二十三）強化用地合同管理。土地出讓合同和劃撥決定書要嚴格約定建設項目投資、開竣工時間、規劃條件、價款、違約責任等內容。對非經營性用地改變為經營性用地的，應約定政府可以收回土地使用權，重新依法出讓。未按合同約定繳清全部土地價款的，不得發放國有土地使用證，不得按土地價款繳納比例分割發放土地證書，不得辦理土地使用權抵押登記。

　　（二十四）完善建設用地儲備制度。儲備建設用地必須符合規劃、計劃，並將批而未供、閒置、空閒、低效利用土地優先納入政府土地儲備。儲備土地出讓前，應妥善處理土地的産權、安置補償等法律經濟關係，完成必要的前期開發，形成建設用地條件。土地前期開發要引入市場機制，按照有關規定，通過公開招標方式選擇實施單位。經過前期開發的土地，依法由市、縣政府國土資源部門統一組織出讓。嚴禁未經拆遷安置補償、收回國有土地使用權等程序而直接供應土地，發放建設用地批准文件。要落實土地儲備資金來源，控制土地儲備規模，確保土地儲備資金專款專用。

　　六、切實加強農村土地管理，積極推進農村集體建設用地節約集約利用

　　（二十五）強化農村集體建設用地的規劃管理。利用農民集體所有土地進行非農建設，要符合鄉（鎮）土地利用總體規劃和村鎮建設規劃，納入土地利用年度計劃，並依法辦理農用地轉用和使用土地審批手續及規劃建設許可手續。嚴禁突破或改變土地利用總體規劃確定的建設用地規模和土地用途，擅自將農用地轉為建設用地。當前，要從嚴控制鄉鎮土地利用總體規劃的調整和修改。在開展新一輪土地利用總體規劃修編工作中，要按照統籌城鄉發展、節約集約用地的原則，指導、督促編制好鄉（鎮）土地利用總體規劃和村鎮建設規劃，合理劃定村鎮發展和撤並復墾範圍。

　　（二十六）嚴格控制使用農民集體土地的範圍和規模。除鄉鎮企業、鄉（鎮）村公共設施和公益事業建設、農村村民住宅建設等三類用地可以使用農民集體土地外，不得批准其他項目使用農村集體土地。嚴禁以興辦鄉鎮企業、鄉（鎮）村公共設施和公益事業建設為名，非法佔（租）用農村集體所有土地進行非農建設。城鎮居民不得到農村購買宅基地、農民住宅或“小産權房”。興辦鄉鎮企業、鄉（鎮）村公共設施和公益事業建設、農村村民住宅建設要儘量利用原有建設用地、村內空閒地和閒置宅基地，不佔或少佔農用地特別是耕地。如使用已承包土地的，應當先徵得承包方的同意，並經村民會議2/3以上成員或者2/3以上村民代表同意。各地在開展城鄉建設用地增減挂鉤、農村集體建設用地整理、集體建設用地流轉等試點中，要嚴格落實土地用途管制制度，確保建設用地總量不增加，耕地面積不減少。

　　（二十七）穩步推進農村集體建設用地整理。要在堅持尊重農民意願、保障農民權益的原則下，採取鼓勵措施，積極盤活農村建設用地，穩妥推進農村集體建設用地整理，提高農村建設用地的利用效率，逐步改善農民生産、生活條件。開展農村建設用地整理要以城鄉結合部和農村居民點為重點，因地制宜，量力而行，不得違背農民意願強拆強建。對村民自願騰退宅基地或符合宅基地申請條件購買空閒住宅的，當地政府要給予一定的獎勵或補助。

　　（二十八）嚴格執行農村一戶一宅政策。農村村民一戶只能擁有一處宅基地，面積不得超過《遼寧省實施中華人民共和國土地管理法辦法》規定的標準。各市、縣政府應結合本地實際，完善人均住宅面積等相關標準和宅基地申請條件，控制農民超用地標準建房。不符合申請條件的，不得批准宅基地。要逐步清理歷史遺留的一戶多宅問題，農村村民出賣出租住房後，不得再批准宅基地。

　　（二十九）全面開展農村集體建設用地調查。各地要結合第二次土地調查，對三類農村集體建設用地的實際狀況進行全面調查摸底，摸清農村集體建設用地的分佈、面積、用途和權屬。重點對各宗地是否依法辦理農用地轉用手續，是否符合土地利用總體規劃和村鎮建設規劃，建設項目是否經合法審批等情況進行全面調查。對清理出的各類違法違規用地，要根據現行農村集體建設用地有關法律法規和政策規定，進行分類處理。

　　七、加強監督檢查，全面落實節約集約用地責任

　　（三十）進一步建立健全土地市場動態監測制度。要對土地出讓合同、劃撥決定書的執行實施全程監管，及時向社會公開供地計劃、供地結果及實際開發利用情況等動態信息。各級國土資源部門要按照土地市場動態監測的要求，及時發佈、上傳信息，定期開展土地市場分析和土地開發利用情況評價等相關工作，研究完善土地調控、促進節約集約用地的政策措施。

　　（三十一）加強建設用地批後管理，完善建設項目竣工驗收制度。各類建設用地必須嚴格按照依法批准的用途使用，未經批准不得擅自改變用途。要將建設項目履行土地出讓合同、劃撥決定書的情況，作為建設項目竣工驗收的一項內容。建設項目竣工投産時，應由國土資源部門對項目建設規定的投資強度、容積率等各項指標進行檢查驗收，凡投資強度、規劃建設條件未達到土地出讓合同或劃撥決定書約定標準的，必須責令限期整改到位。沒有國土資源部門的檢查驗收意見，或檢查驗收不合格的，不得通過竣工驗收。

　　（三十二）強化對節約集約用地工作的監管。各級國土資源部門要會同監察等有關部門持續開展建設用地情況的執法檢查，重點查處嚴重破壞、浪費、閒置土地資源，嚴重違反規定國家産業政策、嚴重侵害群眾利益的違法違規案件，依法依紀追究有關人員的責任。要加強信息溝通，將企業違法用地、閒置土地等信息納入有關部門信用信息基礎數據庫。金融機構對房地産項目超過土地出讓合同約定的動工開發日期滿1年，完成土地開發面積不足1/3或投資不足1/4的企業，應審慎貸款和核準融資，從嚴控制展期貸款或滾動授信；對違法用地項目不得提供貸款和上市融資，違規提供貸款和核準融資的，要追究相關責任人的責任。

　　（三十三）建立節約集約用地考核制度。要制訂並落實新增建設用地供地率標準，對新增建設用地供地率不足70%的地區，從嚴控制新增建設用地規模，直至暫停辦理用地審批手續。要統一制定單位GDP和固定資産投資規模增長的新增建設用地消耗考核辦法，促進建設用地集約高效利用，提高土地産出效益。實行上一級政府對下一級政府分級考核，考核結果由國土資源部門定期公佈，並與下一年度新增建設用地計劃指標分配相挂鉤。

　　（三十四）加強對土地利用狀況的監測。在第二次土地調查的基礎上，繼續運用遙感等現代技術手段，做好年度土地變更調查，及時更新土地利用現狀數據庫，全面掌握各類土地變化情況。從今年起，我省將運用衛星遙感等技術開展全省行政區域的土地利用狀況監測，重點監測各地新增建設用地、耕地減少和違法用地等情況，監測結果將作為省政府對各市政府土地管理和耕地保護責任目標履行情況的主要依據。

　　（三十五）落實節約集約用地的共同責任。各級政府、各有關部門要充分認識節約集約用地的重要性和緊迫性，增強節約集約用地的責任感，切實轉變用地觀念，轉變經濟發展方式，調整優化經濟結構，將節約集約用地的要求落實到政府決策中，落實到各項建設中。國土資源部門要切實履行職責，嚴格土地管理，嚴把供地閘門，嚴肅查處各類違法用地、浪費土地行為。發展改革、財政、建設、監察等部門要各負其責，密切配合，形成合力，共同做好節約集約用地工作。各地要積極探索，勇於實踐，認真總結推廣節約集約用地的經驗和典型，不斷提高集約用地水平。 　　

　　二○○八年七月三日