國家煤礦安全監察局關於
各省級煤礦安全監察機構2009年
上半年安全監察執法工作情況的通報
煤安監監察〔2009〕29號
各省級煤礦安全監察機構：
為進一步加強煤礦安全監察工作，提高執法效率和效能，根據年度工作要點，國家煤礦安監局在8月下旬聽取了各省級煤礦安全監察機構上半年安全監察執法工作彙報。現將有關情況通報如下：
一、上半年監察執法主要工作及特點
（一）按計劃實施監察，較好地完成了上半年工作任務
今年以來，按照安全監管總局、國家煤礦安監局的工作部署，各省級煤礦安全監察機構認真履行國家監察職能，圍繞開展“三項行動”和加強“三項建設”的工作要求，制定科學合理的監察執法計劃，並嚴格按計劃監察執法，總體實現了時間過半，完成計劃過半。據初步統計，26個單位上半年實際完成總監察工作日67335天，完成率54%；實際完成“三項監察”計劃2512礦次，完成率52%，有力促進了全國煤礦安全生産繼續保持總體穩定、趨於好轉的發展態勢。1-6月份，在全國原煤産量達12.69億噸、同比增長了4.2%的情況下，實現了煤礦事故總量、重大事故、百萬噸死亡率“三個大幅度下降”。
（二）進一步規範執法行為，嚴格依法監察
各單位從標準化、程序化入手，加強了對執法行為和執法文書的規範化管理。江西煤礦安監局探索建立了“集中監察執法十二步驟工作法”，即：制定監察方案、下達監察通知、召開預備會議、現場檢查、召開現場會議、召開碰頭會議、製作執法文書、召開監察通報會議、移送執法文書、討論行政處罰、約談企業接受處理、結案，規範了監察程序，推進了依法監察，增強了執法權威。廣西、江蘇煤礦安監局分別制定了《監察執法流程圖》和《煤礦安全監察執法手冊》；內蒙古煤礦安監局所屬4個分局全部採用電子執法文書，並將所有文書錄入數據庫，實施網絡化管理，既便於及時掌握月度監察計劃的安排和落實情況，也有利於監察人員查閱資料，互相學習借鑒。
（三）建立考核機制，嚴格監察執法監督
部分單位建立了執法考核機制，完善監察責任體系，加強執法監督，促進了各項監察目標的落實。湖南煤礦安監局堅持以考核促落實，制定了《責任目標考核程序》、《監察執法工作考核辦法》，對各分局的監察執法工作實施現場季度抽查考核，考核結果與各分局年度評優評先直接挂鉤，每次考核後，都召開省局領導、各分局領導班子成員、室主任參加的情況通報會，通報考核結果，提出下步工作要求。雲南煤礦安監局每半年組織召開一次監察業務會，檢查指導分局的監察執法工作，對存在的問題進行總結分析，促進監察執法依法開展。河南、甘肅等煤礦安監局也制定了監察執法監督辦法，完善了行政執法責任制，加強了對監察執法工作的監督考核。
（四）結合實際，積極學習和探索創新監察執法方式
各單位認真學習推廣集中監察、解剖監察、示範監察和異地監察等監察執法方式，並結合實際，積極探索創新監察執法方式，進一步提升了監察執法的效率和效果。山東煤礦安監局總結出了“7步”督查程序、“9W”工作法、“12類”要素監察等一系列監察方式方法。“7步”督查程序，包含聽取彙報、查閱資料、現場檢查、匯總情況、製作文書、下達指令和反饋情況等，環環相扣，緊密銜接；“9W”工作法，圍繞“為什麼查、以哪些標準查、怎麼查、誰復查”等9個環節開展監察，使執法程序更加明晰；“12類”要素監察指制定12類要素監察表，包含50個要素、200個子要素，形成了全員、全過程、全方位的監察“鏈條”。吉林煤礦安監局實行預案監察、約談式監察和宣教式監察。預案監察是在每次監察執法活動前，由監察人員制定監察預案，做出詳細安排，保證監察執法工作到位，防止出現盲目監察和隨意執法現象；約談式監察是建立“問題”企業約談制度，適時約請事故多發、安全生産問題較多煤礦企業的董事長、總經理等高層管理人員進行談話，幫助查找問題，分析原因，提出建議；宣教式監察是將安全生産法律法規宣傳普及與監察執法工作相結合，使每一次執法行動都能成為一次普法活動。
（五）加大學習宣傳力度，認真貫徹執行行政處罰自由裁量標準
《煤礦安全監察行政處罰自由裁量實施標準（試行）》（以下簡稱《實施標準》）印發後，各單位採取多種形式組織監察員、監管人員和煤礦企業學習貫徹，有的還結合實際制定了實施辦法，收到了很好的效果。四川煤礦安監局制定了自由裁量權實施辦法，對自由裁量權的實施原則、實施程序、報送備案等進行了進一步規範和明確；還組織專家編寫了20多萬字的《煤礦安全監察行政處罰自由裁量實施標準（試行）培訓教材》，對1200名相關人員進行了培訓，並將《實施標準》翻印6000本，免費發給各産煤市（州）、縣（市、區）煤礦安全監管部門和煤礦企業。遼寧煤礦安監局提出自由裁量幅度內遵循“過罰相當”的原則，被遼寧省政府法制辦推薦在國務院法制辦組織的全國性會議上介紹經驗。河北、內蒙古、重慶、寧夏等煤礦安監局結合轄區實際，制定了實施細則和相關規範性文件；山東、新疆等煤礦安監局在《實施標準》下發前，就出臺了相關規定，《實施標準》下發後又及時作了修改和補充。
（六）突出工作重點，強化對國有重點煤礦的監察執法
各單位以國有重點煤礦和瓦斯治理工作為重點，以“查大系統、除大隱患、防大事故”為目標，加大“一通三防”、防治水等方面的監察力度。遼寧煤礦安監局重點加強了對阜新礦業集團五龍礦的監察，嚴格盯防，使該礦衝擊地壓區域工作面月推進度由100米降至35米，保證了安全生産；在對南票煤業集團的監察中，一次性責令30個採掘頭面停産整頓，佔該企業採掘頭面總數的三分之二；督促鐵法、撫順、瀋陽煤業集團強制推行瓦斯濃度0.8%報警、1.3%斷電的規定，並對重大隱患整改不力、發生事故的企業主要領導進行約談。江蘇煤礦安監局嚴格執法，敢於碰硬，對國有重點煤礦超層越界開採行為依法嚴肅查處，對江蘇省連雲港市煤炭工業公司白集煤礦越界開採行為一次處罰200萬元。
（七）加強對地方政府煤礦安全監管工作的監督檢查，督促落實地方監管主體責任
按照國家煤礦安監局《關於切實加強對地方政府煤礦安全監管工作監督檢查的意見》要求，各單位加強了對地方政府煤礦安全監管工作的監督檢查，不斷探索監督檢查的有效方式和方法，促進地方監管主體責任的落實。黑龍江、福建煤礦安監局等14個單位出臺了相關實施辦法。湖北煤礦安監局堅持“説清楚”制度，即：凡發生兩人以上死亡事故，企業負責人、地方安監部門負責人、縣級地方政府分管負責人，都要從事故過程、原因、教訓以及防範措施等方面“説清楚”。江西煤礦安監局實施量化考核，把監督檢查內容歸納成10個大項，細分成25個小項，進行量化考核，促進地方政府監管主體責任的落實。
（八）依法依規，加強安全生産許可證頒發管理
各單位按照有關法律法規和規範性文件的要求，強化安全生産許可證資料審查和現場核查工作。重慶煤礦安監局實施審查崗位AB角制度、“收件、審查、審批三分離”制度、重點煤礦頒證集體審查制度以及領導帶隊集中審查制度，加強了對辦證資料的審查。江蘇、福建等煤礦安監局對所有辦證煤礦嚴格進行現場核查。不少單位還組織開展專項監察，督促企業持續保持頒證條件。雲南煤礦安監局制定了《煤礦企業安全生産許可證持證條件專項監察制度》，每年組織對煤礦安全生産許可證持證條件進行專項監察。不少單位建立完善了煤礦企業安全生産許可證綜合管理數據庫和安全生産許可證行政網上審批系統，提高了辦證審查進度和工作效率，受到了基層單位和廣大煤礦企業的歡迎。江蘇、新疆煤礦安監局和新疆生産建設兵團煤礦安監分局等率先實現了許可證網上申報審批。
（九）嚴格程序和標準，加強煤礦建設項目安全設施的設計審查和竣工驗收工作
各單位不斷加強煤礦建設項目安全設施設計審查和竣工驗收工作，並結合轄區實際，出臺相關規範性文件，開展專項監察等活動，促進了煤礦建設項目安全“三同時”工作的落實。大多數單位對未經核準的煤礦建設項目，不予受理安全設施設計審查；未審批安全設施設計的，不批准開工；未通過安全設施竣工驗收的，不予受理安全生産許可證申請。山西煤礦安監局規定，在安全設施設計審批後施工過程中要開展專項監察。福建煤礦安監局建立了聯合審查制度、建設項目進度月報制度。雲南煤礦安監局編印了《雲南省小型煤礦初步設計及安全專篇編制指導意見》，提高了煤礦建設礦井初步設計及安全專篇的編制質量。
二、存在及面臨的主要問題
（一）少數單位按計劃實施監察的意識尚需提高，監察執法計劃的嚴肅性有待進一步加強
少數單位由於編制執法計劃時前瞻性不足、執行中重視不夠以及因客觀條件發生變化而遇到一些新情況和新問題，未能全面完成執法計劃。有的單位全年總監察工作日和全年“三項監察”執法礦次未能實現時間過半、完成計劃過半；有的單位執法計劃分項完成進度不平衡，雖然實現了計劃總量完成過半，但個別分項監察工作日和監察執法礦次完成比例偏低。
（二）部分煤礦建設項目“三同時”工作存在差距
部分國有重點煤礦建設項目存在邊建設、邊核準、邊審批“三邊”現象；有的煤礦沒有完全按照審查批准的初步設計和安全設施設計進行施工，安全設施設計的變更不及時或沒有按規定履行變更手續；部分施工單位安全管理不嚴格，專職安全管理人員、專業技術人員配備不足，安全培訓不到位，設備安裝、使用不符合規定，建設資質與施工管理需要不相適應。
（三）部分國有重點煤礦安全監察工作難度加大
少數新進入煤炭開發領域的主業非煤中央企業，存在安全管理層級多、幅度大的問題；有的企業改制後體制機制不順，安全生産責任不明確，在快速發展過程中安全管理和技術管理跟不上，礦長既要負責管理本地礦，又要負責管理在外地承包經營或開辦的煤礦，不能集中精力抓安全生産；部分國有重點煤礦企業存在超能力下達生産任務、超能力組織生産現象，在進入深部開採後，瓦斯、熱害、衝擊地壓等災害越來越嚴重，新的安全生産隱患和問題不斷出現，也給安全監察工作帶來壓力。
（四）煤礦企業尚未全面落實申辦安全生産許可證的相關規定
有的單位對煤礦安全生産許可證頒發管理相關規定的認識有偏差，沒有嚴格執行《煤礦企業安全生産許可證實施辦法》關於“煤礦企業必須依照本實施辦法的規定取得安全生産許可證。未取得安全生産許可證的，不得從事生産活動”的規定，轄區內仍有些煤礦企業沒有辦理安全生産許可證，未能實現持證合法生産。有的單位對信息化工作重視不夠，不能及時進行信息填報和公佈相關數據，還未建立從煤礦企業（礦井）、分局到省局的安全生産許可證數據庫和網絡申報審批綜合管理系統。
三、下一步工作要求
（一）深化“三項行動”和“三項建設”，持續抓好煤礦安全監察執法工作
要把監察執法計劃的執行與“三項行動”和“三項建設”活動有機地結合起來，將“三項行動”和“三項建設”落實到具體的工作計劃中。要突出工作重點，在執行監察執法計劃、創新監察方式、加強對地方政府安全監管工作的監督檢查、嚴格煤礦安全準入等方面進一步採取措施，加大工作力度，有效防範、堅決遏制煤礦重特大事故的發生，努力實現“三個下降”的目標任務，促進全國煤礦安全生産形勢持續穩定好轉。
（二）進一步嚴格執行監察執法計劃，確保執法計劃的嚴肅性
要樹立嚴格執行監察執法計劃的意識，保證執法計劃的嚴肅性，在執行過程中要統籌安排、科學組織，做到銜接有序、協調有力，確保全年執法計劃和各個分項任務的完成。要嚴格按照規定程序調整執法計劃，而且不得降低總監察工作日數和“三項監察”執法礦次。省局調整計劃要報國家煤礦安監局審批（備案），分局調整計劃要報省局審批。因工作不力造成執法計劃任務未完成的，不能調整。要進一步加強考核，對執法計劃完成情況和存在問題及時進行分析，保證完成任務。
（三）強化對國有重點煤礦的監察執法工作，嚴厲打擊非法違法行為，督促煤礦企業認真開展隱患排查治理
在繼續加大對國有重點煤礦的監察執法工作力度的同時，要嚴厲打擊各類煤礦的非法違法生産建設行為，監察中一旦發現非法違法行為，要綜合運用經濟、法律和行政等手段，依法從嚴處理，該停産整頓的停産整頓，該關閉、取締的堅決關閉、取締。要採取多種形式，督促煤礦企業認真落實安全生産主體責任，紮實開展隱患排查治理工作。對煤礦企業隱患排查治理工作情況進行督促檢查，發現問題和隱患及時下達整改通知，督促整改落實；要健全重大隱患公告公示、掛牌督辦、跟蹤治理和逐項整改銷號制度，因隱患排查治理工作不力而引發事故的依法嚴厲查處，堅決防範和遏制重特大事故。
（四）進一步落實對地方政府煤礦安全監管工作的監督檢查職責，不斷創新監察方式，提高監察效能
要充分履行好對地方政府煤礦安全監管工作的監督檢查職責，督促落實地方監管責任，並不斷探索和完善有效的監督檢查工作方式和方法。要採取多種方式，進一步推行集中監察、解剖監察、示範監察、異地監察等一系列行之有效的監察執法方式，通過學習借鑒現有經驗和好的做法，進一步提高監察執法效率。要樹立監察工作的創新意識，結合轄區煤礦實際，努力創新監察方式，不斷總結探索適合轄區實際的工作方式和先進經驗，進一步提高監察效能。
（五）嚴格依法行政，進一步規範監察執法行為
要認真執行《實施標準》，嚴格規範行政處罰自由裁量權，保證公正執法；在執行過程中遇到的問題要及時向國家煤礦安監局報告，並提出相關的建議；要結合實際，認真研究制定實施細則。要認真開展執法分析，通過分析執法案例，查找監察執法過程中存在的問題和不足，及時糾正不規範的執法行為，不斷提高監察執法水平。
（六）進一步規範煤礦安全生産許可管理，嚴把準入關
要嚴格煤礦建設項目“三同時”工作，做好安全設施設計審查和竣工驗收工作。要加強安全生産許可證頒發管理工作，嚴格資料審查和現場核查，把好安全生産準入關。要通過安全生産許可工作，督促煤礦企業加強安全管理，加大安全投入，推動新技術、新工藝和新裝備的使用，有效提升煤礦企業整體辦礦水平。對未申辦安全生産許可證的煤礦企業，要抓緊督促其按規定申辦，做到持證合法生産。要加強安全生産許可證綜合管理數據庫維護和管理，按規定定期上報和公告相關信息；2010年底前要在全國範圍內建成國家煤礦安監局、省局、分局、煤礦企業（礦井）四級聯網的數據庫和許可證網上審批系統。要積極推進安全生産許可證數據庫和行政審批管理運行數字化、流程標準化、辦公網絡化、信息公開化工作。
（七）落實視頻會議精神，做好國慶期間的煤礦安全監察工作
要認真貫徹落8月31日召開的全國安全生産大檢查動員部署視頻會議精神，進一步增強責任感和緊迫感，按照《國務院安委會關於開展全國安全生産大檢查的通知》要求，突出重點，制定針對性措施，深入細緻、紮實有效地組織開展煤礦安全監察執法活動，督促煤礦企業紮實開展隱患排查治理工作，堅決杜絕煤礦重特大事故，為新中國成立六十週年創造一個安全穩定的環境。
國家煤礦安全監察局
二○○九年九月二十二日
