在新中國60年波瀾壯闊的變化中，土地使用制度的改革發揮了重要的作用，從國有土地無償、無期限、無流動使用到有償、有期限、有流動使用，從靠計劃和行政指令配置到主要依靠市場配置土地，中國土地市場，經歷了艱辛醞釀、破繭而出，而且一直向縱深處拓展。

    艱辛醞釀

    新中國成立前後的土地改革，是偉大的起點。

    3億多農民先後分得了7億畝土地和其他生産資料，人民翻身成為土地的主人。隨著中國工商業社會主義改造的完成，城市土地逐漸轉變為國有土地——土地的公有制得到基本確立。同時，“農村土地由集體統一經營，國有土地由計劃配置、行政劃撥”的用地制度也得以形成。

    新中國成立後很長一段時間內，高度集中的計劃經濟體制和以重工業優先增長為特徵的工業化發展道路得到確立，土地的合理流轉和市場轉讓被明令禁止。1954年2月，中央對地方“以土地換取建設資金”的做法批復時規定，“凡國營企業、機關、部隊、學校等，佔用市郊土地，不必採取徵收土地使用費或租金的辦法。”

    對於剛從戰火中走出來的新中國而言，這種土地使用制度，很大程度上為生産的恢復、民族經濟的振興、工業化的發展作出了貢獻。很多人認為它“為企業降低不必要的生産成本，同時也減少了國家相關的預算和事務手續”。

    然而，無償使用國有土地對土地資源的破壞也很快顯露了出來。

    由於土地無償取得，用地不受制約，導致多佔少用、好地劣用、佔而不用的行為普遍發生，土地資源浪費嚴重。據1956年對武漢、長沙、北京、杭州、成都和河北等地的不完全統計，幾年間這些地區共徵用10.1萬畝土地，浪費用地達4.1萬多畝，佔總數的40%以上。其中長沙市徵用了2萬多畝地，就有1.6萬多畝浪費。武漢市33個建設單位徵用9000多畝土地，長期閒置不用的就有 2600多畝。

    與此同時，許多用地單位隨意轉讓、出租土地，體現土地所有權、應由國家徵收的鉅額地租大量流失，國家從土地上得不到任何收益；而另一方面，國家的基礎設施建設缺乏穩定的資金來源，只得從別的地方籌集資金，致使城市建設欠賬越來越多，財政越來越困難。

    人們逐漸認識到高度集中的計劃經濟體制和閉關自守的封閉狀態，嚴重束縛了土地資源的合理配置和利用，從而一定程度上束縛我國生産力的發展。

    土地資源利用呼喚著市場發揮基礎性配置作用，變革在悄然醞釀……

    破繭而出

    1978年，改革開放的號角激發了全國人民積壓已久的建設熱情，對外開放等政策也驟然啟動。外資企業和私企的創立打破了國有經濟一統天下的局面，所有企業按國家計劃、無償用地的形式不再適應發展的要求。

    這一時期，國有土地有償使用堪稱破冰之舉，收費標準雖低，卻將舊制度撕開了第一個口子。1979年，《中外合資經營企業法》明確規定，對合營企業應徵收土地使用費。隨後，國家又明確規定，中外合資企業的原有企業場地也一併納入計費範圍，國家對國有土地所有權在經濟上的體現有了政策保障。

    用地收費的理念和做法在全國擴散開來：1982年起，深圳、廣州、撫順等城市先後制定徵收城鎮土地使用費辦法，嘗試土地有償使用。到上世紀80年代末，這種做法在全國上百個城市擴展開來。然而，改革並非一路凱歌。一開始，阻力主要來自於無償用地的舊觀念和對土地市場姓“社”姓“資”的質疑。1982年修改的《憲法》和1986年頒布的《土地管理法》都有禁止土地出租的條款。

    計劃經濟體制下締造的土地市場，是前無古人的創舉。改革沒有藍本，但市場的實踐卻不甘束縛，甚至冒著違憲的風險突破樊籬。1987年12月1日，深圳市首次公開拍賣一幅面積8588平方米地塊50年的使用權，44家企業激烈角逐，一家房地産公司最終以525萬元成交。土地使用權在中國第一次作為商品進入市場，土地使用制度改革由此拉開了序幕。有償使用和級差地租使土地的價值從沉睡中被喚醒。

    如果説1987年深圳的“土地第一拍”是市場的驚蟄，那麼，我國土地市場真正意義上的里程碑則出現在接下來的這一年。

    1988年3月31日，第七屆全國人民代表大會第一次會議正式審議憲法修正案。13天以後，經過激烈的爭辯、討論，該修正案以 2／3以上的多數獲得通過。新的條款規定：“任何組織和個人不得侵佔、買賣或者以其他形式非法轉讓土地。土地的使用權可以依照法律的規定轉讓。”

    寥寥數語，卻使得我國的國有土地從無償、無期限、無流動使用到有償、有期限、有流動使用，從靠計劃和行政指令配置到市場配置。40年中一直被認為是剝削手段的“出租”，靜悄悄地從憲法所禁止的範圍內消失了。一位參加當年修憲的代表感嘆説：“這是從歷史的反思中醒悟過來。”

    高歌猛進

    市場的力量是無窮的。

    我國土地使用制度改革拉開帷幕後，勢不可擋。一些沿海城市如上海、珠海、福州、廈門等，分別以協議、招標或拍賣的方式出讓土地，邁出了通過市場機制配置國有建設用地的關鍵步伐。

    然而，由於市場的力量展示得太快、太強大，一些地方在市場中迷失了：20世紀80年代中期，大量的企業圈地建房，形成“村村點火，處處冒煙”的局面；90年代初，各地為了加快發展，興起大辦開發區和開發房地産熱潮，從而引發投資過熱、通貨膨脹以及土地流失等問題。據統計，當時全國有各類開發區4210個，面積達1.5萬平方千米，其中擅自設立的開發區有3082個。1992～1993年，兩年時間全國就圈掉73萬公頃耕地。

    如何進一步理順機制，健全和完善土地市場管理體系的問題再次突出起來。

    1990年5月19日，國務院發佈《中華人民共和國城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》，它確立了出讓土地使用權的産權地位，對土地使用權出讓、轉讓、出租等作了規範化的法律規定，從而構造了我國土地市場制度的基礎框架，對土地市場建設具有重大意義。1992年出臺的《劃撥土地使用權管理暫行辦法》強化對劃撥土地的管理，使劃撥土地有償納入使用範圍並進入市場有法可依，有章可循。1998年，《中華人民共和國土地管理法》經全面修訂後頒布，對土地管理、土地市場建設新形勢、新問題進行了深入認識和全面總結，並把它們上升到法律制度的層面。相關法制、規範的建立，實現了土地管理制度一系列重大突破和轉變，也對市場起了規範性的作用。

    這一時期的土地市場還存在一個突出特徵：土地配置在制度格局上仍呈行政劃撥與有償出讓並存雙軌制，而且劃撥制度的作用面還相當大。在土地出讓市場中，協議出讓的方式長期佔據主導地位，而招標、拍賣出讓等市場公開競爭方式的比例只佔5%左右。即使在深圳，1999年以前也有90%的土地實行協議出讓。土地使用權出讓方式，這個新一輪改革的關鍵性問題正等待破題。

    進入新世紀，土地有償使用制度翻開新的一頁。2001年，國務院出臺《關於加強國有土地資産管理的通知》（15號文），一舉確定了市場在配置經營性用地中的基礎地位。15號文明確規定，除法律規定可以採用劃撥方式提供用地外，其他建設需要使用國有土地的，必須依法實行有償使用。為體現市場經濟原則，確保土地使用權交易的公開、公平和公正，各地要大力推行土地使用權招標、拍賣。

    2002年，國土資源部發佈《招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權規定》，明確要求商業、旅遊、娛樂和商品住宅等各類經營性用地，必須以招標、拍賣或者掛牌方式出讓。

    2004年，國務院《關於深化改革嚴格土地管理的決定》提出，“工業用地也要創造條件逐步實行招標、拍賣、掛牌出讓”。

    2006年，國務院《關於加強土地調控有關問題的通知》進一步明確，工業用地必須採用招標拍賣掛牌方式出讓，其出讓價格不得低於公佈的最低標準。

    2009年，《國土資源部監察部關於進一步落實工業用地出讓制度的通知》明確要求，各地要嚴格執行工業用地招標拍賣掛牌制度，凡屬於農用地轉用和土地徵收審批後由政府供應的工業用地，政府收回、收購國有土地使用權後重新供應的工業用地，必須採取招標拍賣掛牌方式公開確定土地價格和土地使用權人。

    招拍挂，成為土地有償使用制度改革中一面閃亮的旗幟，也為經濟社會發展帶來豐厚的回報。近20年來，土地有償使用的比例逐年大幅提高，全國土地出讓總價款累計達5.2萬億元。1999年～2007年，以招拍挂方式出讓的土地面積佔年度出讓總面積的比重由2.38%上升到49.92%。土地收益為國有企業改革及城鎮基礎設施建設提供了有力支撐。

    在國有企業改制中，土地市場帶來的資産變現，成為解決國有困難和破産企業問題的重要途徑。據不完全統計，1996年至2001年底，原國家土地管理局、國土資源部直接為240多家國有改制企業處置土地資産9.7萬多宗，涉及面積17.42萬餘公頃，實現土地資産價值1600億元。

    我國土地使用制度改革的探索沒有終結，構建城鄉一體化的土地市場，在更大範圍、以更大力度規範和推進土地招標、拍賣、掛牌出讓，需要我們以60年為鑒，去偽存真，去蕪取精，持之以恒、鍥而不捨地創造更加美好的未來。