沉甸甸的收穫
——國土資源部土地利用司負責人就
《中國耕地質量等級調查與評定》成果答記者問

    日前，國土資源部發佈了《中國耕地質量等級調查與評定》成果。

    全國耕地質量等級調查和評定工作，歷時10年，共投入人力130多萬，資金約4億多元，其中中央財政投入1.2億元，第一次全面摸清了我國耕地等別與分佈狀況，採用先進技術方法，第一次實現了全國耕地等別的統一可比。

    這項工作有何特殊意義？十年耕耘，取得了哪些顯著成果？其應用又將對今後的國土資源工作産生什麼影響？帶著這些問題，記者採訪了國土資源部土地利用司負責人。

    第一次摸清了全國耕地質量家底，取得了豐碩成果

    記者：據了解，在今年8月召開的全國耕地質量等級調查與評定成果專家論證會上，有多名院士看到成果後感到很興奮，直呼這項成果“非常非常好，非常紮實，是一個非常大的進步”。他們所指的進步是什麼？

    負責人：這是我國歷史上第一份依據規程統一組織實施的、大比例尺的、覆蓋全國的耕地質量等級調查與評定成果。1996年完成的第一次全國土地利用現狀調查與現在正在開展的第二次全國土地調查，摸清了耕地的數量和權屬狀況，加上現在完成的耕地質量等級調查與評定成果，面積、等級、權屬，這三個要素就齊了。一條板凳三條腿，過去一直缺一條，站不穩，現在基本站穩了，這就是一個巨大的進步。

    以保護18億畝耕地為例，數量保護固然重要，但沒有質量的數量是不可靠的。如果保持18億畝耕地數量不變，但分佈狀態和質量狀況由集中、連片、優質逐步向破碎、零星、劣質轉變，那累積起來的效應將是令人吃驚的。

    我國每年城鎮發展和各項基礎設施建設要佔用大量高等級耕地，而補充的耕地主要分佈在水熱、區位、地形條件相對較差的地區，總體質量不高。高等級耕地流失過快，補充耕地等級偏低，耕地質量總體下降，嚴重影響我國耕地生産能力，威脅國家糧食安全。從這個意義上講，僅保住18億畝耕地數量是不夠的，要以建設促保護，通過提高耕地質量等級，確保耕地生産能力的穩步提升。

    記者：全國耕地質量等級的總體情況怎麼樣，有何特徵？

    負責人：全國耕地質量評定為15個等別，1等耕地質量最好，15等最差，平均等別為9.80等，等別總體偏低。按照1～4等、5～8等、9～12等、13～15等劃分，優、高、中和低等地面積佔全國耕地評定總面積的比例分別為2.67%、29.98%、50.64%、16.71%。

    研究發現，我國耕地質量等別呈現以下特徵：一是總體偏低。低於平均質量等別的10～15等地佔全國耕地評定面積的57%以上。二是集中性。沿燕山、太行山、大巴山以東地區，集中了我國80%以上的耕地，而且在根據等級評定結果劃定的全國52片優質耕地集中區中有約10億畝耕地，其中6億畝可灌溉。三是複合性。我國83個50萬人口以上的大中城市中，有73個分佈在52片耕地集中分佈區，即我國最強勁的經濟發展區域與最需要保護的集中連片優質耕地分佈區域在空間上是複合的。

    記者：全國耕地質量等級調查與評定工作還取得了哪些顯著成果？

    負責人：這項工作取得的成果很豐富、厚重，層次也多，主要包括報告、圖件、數據表冊、數據庫、標準樣地實物等。據統計，全國耕地質量等級調查與評定形成縣級以上成果報告5000多本；各類成果圖件3萬多張；縣級數據庫含分等單元1000多萬個，每個單元50～80個屬性，共6億多個基礎屬性數據；國家級數據庫含分等單元30多萬個，每個單元42個屬性，共1200多萬個屬性數據；此外，還建立了標準樣地體系，其中國家級樣地約500塊、省級樣地約5000塊、縣級樣地約5萬塊，這些樣地將成為長期監測對象和直觀判斷等級的標誌。

    在這些成果中，《中國耕地質量等級調查與評定》、1：450萬中國耕地質量等別圖、1：50萬中國耕地質量等別數據庫以及標準樣地數據庫等成果尤為重要。

    記者：對於國土資源管理事業而言，這份成果意味著什麼？

    負責人：這項成果是國土資源大調查土地領域的一個整裝成果，與土地利用現狀調查相配套，為實現土地資源數量、質量並重管理提供了支撐；與“金土工程”相銜接，為加強土地質量等級監管打下了基礎；與土地質量地球化學評估成果相整合，為實現耕地的生態管護建立了平臺。耕地質量等級調查與評定是一項面向國土資源管理改革與發展需要，不斷深化土地科技研究的一個重要成果，對促進經濟社會可持續發展具有重要意義。

    實現全國耕地質量等級的統一可比，技術方法上取得突破

    記者：開展這項工作過程中，最大的技術難題是什麼？

    負責人：過去所有的評定，都不是全國可比的，是局部的小範圍內的，如某一個縣或一個小流域。本次工作最大的技術難題就是實現全國耕地質量等級的統一可比。我國幅員遼闊、地形複雜、氣候多樣、土壤種類繁多，僅採用與土地質量有關的因素指標來評定土地等級，難以實現土地等級的全國可比。

    記者：最後是通過哪些技術措施解決的？

    負責人：為實現全國耕地質量等級統一可比的目標，我們在全國深入研究國內外農用地評價方法，吸收、借鑒有關先進技術和經驗的基礎上，設計了本次耕地質量等級評定的技術方法體系。在保證可比性上，突出抓住三個關鍵環節：

    一是依據作物生産力原理、生産要素理論、級差地租原理、土地適宜性理論等，在測算作物光溫（氣候）生産潛力的基礎上，分區域選取土壤、地形、土地利用等因素，通過逐級修正，評定耕地質量等級。

    二是採用分區分等總體控制。由國家技術組專家和地方專家依據各地多年的生産水平，確定各省（區、市）耕地的最高等別和最低等別，作為各省（區、市）等級評定的總體控制和檢驗依據。

    三是進行嚴格的統計檢驗。各省（區、市）均進行了以抽樣調查數據為基礎的等別指數和實際標準量的相關分析，對於相關分析不理想的區域，在有關環節上重新調查、計算，以保證最終成果的真實、準確。

    記者：實現“統一可比”有何現實意義？

    負責人：實現耕地質量等級全國可比的現實意義，從宏觀上看，可以為落實最嚴格的耕地保護制度，保護和提高糧食生産能力服務；可以為優化土地利用結構，實現土地資源節約集約利用提供支撐。從土地管理的現實需求來看，我國東部、中部、西部地區基本農田是不是要按相同比例保護？各區域應該優先保護哪些耕地，如何佈局？南水北調、京滬高鐵等國家重點項目，佔了多少地，佔了什麼樣的地，損失了多少産能，需要補充多少什麼質量等級的地才能實現面積和産能的雙平衡？這些問題的回答都離不開全國統一可比的耕地質量等級成果。

    組織有序，保證了這項跨世紀工程的全面完成

    記者：這項工作是什麼時候啟動的？

    負責人：正式開始的時間是1999年，但這項工作從很早以前就開始謀劃了。1978年全國科技大會就提出了耕地質量評價的目標。1989年，原國家土地管理局擬定了《農用土地分等定級規程（徵求意見稿）》，並在全國安排了7個縣級試點。由於技術方法、經費、裝備和隊伍等問題，耕地質量調查評價工作始終未能在全國範圍開展。國土資源部成立後，抓住開展新一輪國土資源大調查的機遇，將全國耕地質量等級調查與評定工作納入了國土資源大調查項目計劃，從1999年開始部署。

    記者：能介紹一下這項工作的組織實施情況嗎？

    負責人：在國家層面上，行政負責為國土資源部土地利用司，組織實施單位為中國土地勘測規劃院，項目承擔單位為部土地整理中心。2005年，設立國土資源部土地整理中心土地評價處，專門負責全國耕地質量評價工作。在地方層面上，省、市、縣三級按統一的技術要求，在國家組織下完成各自的工作。

    按照“規程先行、分省組織、統一匯總”的思路，全國耕地質量等級調查和評定工作的開展大致分為規程編制、分省實施、成果匯總等階段。2003年正式頒布了《農用地分等規程》、《農用地定級規程》和《農用地估價規程》。2001年至2006年分年度分批部署開展全國31個省（區、市）的耕地質量等級調查與評定工作，2008年底省級工作全面完成，並建立了全國統一可比的1：50萬耕地質量等別數據庫。在此基礎上，編制完成了全國的成果報告、相關圖件、數據表冊等。

    記者：如此複雜浩大的一項系統工程，你們採取了哪些有效的保障措施？

    負責人：首先，我們充分發揮各級土地管理部門的行政推動作用，該項成果的取得，是國家、省、市、縣四級土地管理部門共同努力的結果；其次，我們充分借助技術承擔單位、相關高校和科研機構專家的力量，採用了複雜計算的工作國家做、田間調查縣鄉做這樣一種“上繁下簡、上難下易”，把複雜的科學問題簡單化、細節化的工作思路；再其次，我們採取了工作部署、技術培訓、實地指導、成果預檢和驗收等一整套的管理措施，保證了工作順利有序推進，也保證了成果的合理可靠。

    瞄準應用，服務於土地資源管理與社會需求

    記者：全國耕地質量等級調查與評定成果的應用前景如何？

    負責人：有一位專家曾説過，凡涉及耕地質量的土地管理工作，都離不開耕地質量等級評定成果。我們認為這句話講得很深刻。實踐也證明，這項成果已在土地利用總體規劃、耕地佔補平衡、基本農田調整、土地整治等工作中發揮了重要作用。

    應用於土地利用總體規劃。《全國土地利用總體規劃綱要（2006～2020年）》明確將農用地分等定級成果作為基本農田調整劃定、建設佔用耕地比選、耕地佔補平衡考核、實施耕地差別化管理的重要依據。

    應用於耕地佔補平衡。2004年國務院28號文件中明確規定，補充耕地的數量、質量實行按等級折算。2005年、2007年國土資源部先後部署開展了全國補充耕地數量質量實行按等級折算基礎工作和試行工作。

    應用於基本農田調整劃定。《市縣鄉級土地利用總體規劃編制指導意見》中明確要求應用耕地質量等級成果調整劃定基本農田，並確保調整後的基本農田平均質量等級不降低。

    應用於土地整治。耕地質量等級評定成果和方法為土地整治效益分析提供支撐，“項目區建設前後耕地平均質量等級”和“新增糧食産能”已被列為土地整治項目信息備案指標。

    記者：最後一個問題，如何保證該項成果的應用能最大化地服務社會需求，而不是束之高閣？

    負責人：全國耕地質量等級調查與評定工作歷時10年，投入了大量的人財物，取得今天的成果來之不易。要充分發揮這項基礎性、戰略性和公益性工作成果的作用，最大化地服務於土地資源管理與社會需求，我們還有大量工作要做。一是要通過加大宣傳力度，增強社會各界對土地國情尤其是耕地質量狀況的了解和認識，樹立全民自覺保護耕地的意識和節約集約用地的觀念；二是要繼續深化耕地質量等級調查與評定工作，不斷完善技術方法，提高工作精度，建立等級更新制度，保持成果現勢性，使成果更加好用；三是要研究制定相關政策制度，將成果應用納入日常土地管理工作中，同時通過耕地質量等級動態數據庫平臺建設，實現社會共享；四是開展土地評價條例的研究和制定工作，推進土地評價工作的法制化建設。我想通過這幾個方面的努力，這項成果應該能夠更好地發揮其作用，更好地服務於國土資源管理與經濟社會的可持續發展。

    我想，這項成果凝結著幾代土地科技工作者的心願，是國家法律和中央領導人的要求，也是維護群眾利益可度量、可設計、可檢驗的基本尺度，任何有科學素養、有責任心的管理者都不會熟視無睹的。（呂苑鵑）