住房城鄉建設部副部長　陳大衛

    這次會議的主要任務是，根據姜偉新同志在全國住房城鄉建設工作會上的部署，總結2004年國務院發佈《全面推進依法行政實施綱要》（以下簡稱《綱要》）以來的依法行政工作，分析面臨的新情況、新問題，對下一階段住房城鄉建設系統依法行政工作提出要求。上午，山東省住房城鄉建設廳在全國住房城鄉建設工作會上作了經驗介紹，剛才北京市住房城鄉建設委員會、上海市城鄉建設和交通委員會、重慶市城鄉建設委員會、黑龍江省住房城鄉建設廳4家單位又作了經驗交流。下面，我講幾點意見。

    一、住房城鄉建設系統依法行政工作取得了積極進展

    自《綱要》實施6年來，在各級黨委、政府的正確領導下，住房城鄉建設系統認真貫徹落實國務院關於推進依法行政的各項部署，依法行政工作取得了積極進展：

    一是領導幹部依法行政的意識和能力不斷提高。大多數省級住房城鄉建設部門都成立了以主要負責人為組長的依法行政工作領導小組，建立了依法科學民主決策的機制和程序，領導幹部學法用法已成制度，法制機構和隊伍建設得到加強。去年在新一輪機構改革中，全國8個沒有專門法制機構的省廳，已有6個設立了法規處。

    二是法制建設不斷加快。《城鄉規劃法》、《風景名勝區條例》、《民用建築節能條例》、《歷史文化名城名鎮名村保護條例》、《城鎮燃氣管理條例》等法律、行政法規發佈實施。各地結合實際，著力開展法規建設。《城鄉規劃法》頒布實施以來，已有14個省（區、市）制定了實施條例。陜西省住房城鄉建設廳近5年制定和修訂了13部地方性法規和1部省政府規章，山西省住房城鄉建設廳連續11年每年出臺一部地方性法規。各地都對規章和規範性文件進行了清理。住房保障、節能減排、防災減災等方面的工程建設標準不斷完善。

    三是行政行為不斷規範。幾年來，住房城鄉建設部取消和調整行政審批項目177項，地方建設部門也取消和調整了一大批審批項目。各地認真貫徹《行政許可法》，大多數地方建立了政務大廳或者行政審批中心，實行“一站式”服務。不少地方開展了規範行政裁量權工作，推行執法責任制。北京、浙江、福建等地建立了執法信息系統，江蘇、遼寧等許多地方加強了對執法人員的培訓考核。各地開展的建築市場、房地産市場整頓和城鄉規劃專項治理取得成效。各地認真貫徹《政府信息公開條例》，上海、天津、重慶等規劃部門全面推行“陽光規劃”。

    四是行政復議作用日益突出。近5年來，住房城鄉建設系統通過行政復議化解行政爭議約1萬件。大多數地方積極暢通行政復議渠道，注重運用和解調解方式化解行政爭議。

    這些成績凝聚著住房城鄉建設系統各級領導和廣大幹部職工特別是從事法制工作同志們的心血與汗水。我謹代表部黨組，向同志們致以崇高的敬意！

    在肯定成績的同時，我們也必須清醒地看到面臨的問題：一是有的領導對依法行政工作説起來重要，做起來不要。想問題、做決策，缺乏依法辦事的觀念。認為依法行政是一種約束，會影響辦事效率，對法律缺少起碼的敬畏之心。二是住房城鄉建設系統一些重要的法律法規還不能及時出臺，一些已經不能滿足實際需要的法律法規還不能及時修訂。有的規範性文件以備案為名行許可之實。三是從部機關到地方各級住房城鄉建設部門，不同程度地存在著重事前審批輕事後監管、重制度建設輕制度落實的問題。有的執法行為缺乏依據，執法程序不到位，對同類違法行為處罰畸輕畸重。還有極少數執法人員執法不懂法。四是有的領導對行政復議化解社會矛盾的功能認識不到位，甚至要求法制機構不得受理行政復議申請。行政復議工作中，還不同程度地存在官官相護問題。對上述問題，必須引起高度重視，在下一步工作中採取切實措施加以解決。

    二、充分認識全面推進依法行政的重要性和緊迫性

    黨中央、國務院高度重視依法行政工作。2010年8月，國務院召開全國依法行政工作會議，溫家寶總理髮表了重要講話。10月，國務院發佈《關於加強法治政府建設的意見》（以下簡稱《意見》）。依法治國是黨領導人民治理國家的基本方略，很重要的是要建設法制政府，關鍵是依法行政。依法行政是現代政治文明的重要標誌。當前，全國上下都在認真學習貫徹黨的十七屆五中全會精神和中央經濟工作會議精神，“十二五”時期住房城鄉建設系統轉變經濟發展方式的任務十分艱巨和緊迫。推進住房城鄉建設事業的科學發展，重要的是要依法行政。我們要認真貫徹落實黨中央、國務院關於依法行政工作的要求和部署，正確看待住房城鄉建設事業發展的新變化、新形勢，及時回應人民群眾的新期待，切實增強依法行政的使命感、緊迫感和責任感。

    （一）全面推進依法行政，是深化改革的重要內容。多年來，各級住房城鄉建設部門在轉變政府職能方面取得了顯著進展，大大減少了對企業微觀經濟活動的干預，但對房地産市場、建築市場、市政公用領域的市場監管還遠沒有到位。例如，《建築法》等法律法規對建設工程的轉包、違法分包、出借資質證書、強制性標準的執行等都有明確規定，但在實踐中許多違法行為並沒有得到有效查處，有的地方甚至是“零執法”。房地産市場等其他行業也存在執法不嚴的類似情況。解決這些問題，要求我們深化行政體制改革，進一步轉變政府職能，切實提高運用法治思維和法律手段解決問題的能力，完善市場法規，嚴格規範執法，為市場主體創造公平競爭的良好環境。同時，我們還要學會運用法律法規和政策，不斷完善體制機制，引導行業調整結構。例如，放寬市場準入，支持民間資本進入市政公用事業領域；促進建築業企業調整産業組織結構，增強國際競爭力；促進房地産企業改進項目管理方式，切實擔負起社會責任等。

    （二）全面推進依法行政，是維護人民群眾合法權益，促進社會和諧穩定的重要舉措。住房城鄉建設系統的工作涉及面廣，與群眾利益密切相關，城市房屋拆遷、城鄉規劃、房屋登記、信息公開、質量安全、垃圾污水處理設施建設等社會熱點領域多。當前我國仍處在工業化、城鎮化快速發展階段，伴隨著建設熱潮，社會矛盾也在逐年增多。産生矛盾的重要原因是，隨著群眾依法維權意識不斷增強，我們依法行政的水平還有差距。化解社會矛盾，促進社會和諧，要求我們在制度建設中，更加重視維護人民群眾合法權益，更加重視聽取人民群眾意見。例如，國務院法制辦在起草《國有土地上房屋徵收與補償條例》過程中，專門組織6部門參加的工作小組反復聽取有關方面意見，並第二次向全社會公開徵求意見，目的就是平衡各方利益關係，既要促進社會和諧穩定，又要保證城鎮化、工業化的順利推進；要求我們任何一項行政行為都要于法有據，程序正當；要求我們不斷提高依法調節社會利益關係的能力，依法建立有效的社會矛盾調解機制。

    （三）全面推進依法行政，是科學發展的迫切需要。住房城鄉建設系統堅持科學發展，在更加注重以人為本、更加注重全面協調可持續發展、更加注重統籌兼顧、更加注重保障和改善民生方面承擔著重要的歷史使命。住房城鄉建設部門過去比較重視産業的發展，住房保障、住房公積金監管等社會管理和公共服務相對薄弱，這些年有了很大轉變，但還不夠。一些地方重城市輕農村的問題還比較突出，一些城市的城中村、城鄉接合部還是規劃管理的盲區。在建設資源節約型、環境友好型社會方面，建築節能、垃圾回收和資源再生利用、城市節水、供水安全、城鎮污水垃圾處理等還有待加強。推動行業科學發展，要求我們全面推進依法行政，進一步完善有關法律法規和政策，引導各地更加注重保障和改善民生，不斷加強社會管理和公共服務；切實貫徹《城鄉規劃法》等法律法規，充分發揮城鄉規劃的綜合調控作用，加強城鎮化管理。

    （四）全面推進依法行政，是反腐倡廉的重要保障。住房城鄉建設系統的各部門手中都掌握著一定的權力。近年來，系統內腐敗案件時有發生，重要原因之一是沒有嚴格依法行政。要通過依法行政，促進各項工作的制度化、規範化、程序化，使權力在陽光下行使，讓政府工作人員特別是領導幹部得到有效的監督。

    三、當前和今後一個時期依法行政工作的主要任務和措施

    根據國務院《意見》的要求，當前和今後一個時期，要深入貫徹科學發展觀，認真落實依法治國基本方略，進一步加大《綱要》的實施力度，以建設法治政府為奮鬥目標，以事關依法行政全局的體制機制創新為突破口，以增強領導幹部依法行政的意識和能力、提高制度建設質量、規範行政權力運行、保證法律法規嚴格執行為著力點，全面推進依法行政，不斷提高政府公信力和執行力，為保障經濟又好又快發展和社會和諧穩定發揮更大的作用。結合住房城鄉建設系統的實際，要著力抓好以下重點工作：

    （一）進一步增強領導幹部依法行政的意識和能力

    領導幹部特別是部門首長重視依法行政，這是搞好依法行政工作的一個前提。

    一是要牢固樹立社會主義法治理念。各級領導幹部要帶頭學法、尊法、守法、用法，自覺養成依法辦事的習慣。在作決策、簽發文件時，要讓法制機構進行合法性審查，充分發揮法制機構的參謀、助手和顧問作用。要重視加強法制機構和隊伍建設，加大對法制幹部的培養、使用和交流力度，重視提拔政治素質高、法律素養好、工作能力強的法制幹部。

    二是要推行領導幹部任職前法律知識測試製度。擬任部門領導職務的幹部，任職前要考察其掌握相關法律知識和依法行政情況，對擬從事行政執法等工作的人員，還要組織專門的法律知識考試。

    三是要進一步完善領導幹部學法制度。每年至少要舉辦兩期領導幹部依法行政專題研討班。住房城鄉建設領域有關法律法規出臺後，要組織專題學習。

    （二）加強和改進住房城鄉建設立法工作，為行業發展做好制度安排

    依法行政首先要有法可依，要通過制定好的法律、法規、政策、標準，營造有利於住房城鄉建設事業科學發展的政策、體制、法制環境。

    一是要考慮當前經濟社會發展大局，圍繞住房城鄉建設中心工作，安排立法項目。2009年初，住房城鄉建設部印發了《住房和城鄉建設法律法規框架》、《住房和城鄉建設部五年立法規劃》，確定了二法六條例為重點的立法項目。住房保障方面，研究起草《基本住房保障法》；城鄉規劃方面，抓緊修訂《村莊和集鎮規劃建設管理條例》等一批配套法規和部門規章；節能減排方面，推動《城鎮排水與污水處理條例》儘快出臺；建築市場監管方面，起草《建築市場管理條例》；房地産方面，配合國務院法制辦做好《城市房地産管理法》修訂和《國有土地上房屋徵收與補償條例》的制訂；公積金管理方面，研究修訂《住房公積金管理條例》；工程質量安全方面，起草修訂一批部門規章。兩年來，有關司局組織大批專家和地方同志進行專題研究，出了一批研究成果，主動去國務院有關部門協調，積極配合國務院法制辦做了大量工作，各項目都取得了積極進展。

    二是要堅持依法立法、科學立法、民主立法，進一步提高立法質量。要完善立法程序和機制，充分發揮公眾參與和專家諮詢論證的作用。堅決克服立法過程中的部門利益化傾向。在立法過程中，要注意把握活力、有序與科學的統一。活力來源於對市場主體的平等相待。有序，就是處理好公共利益和私人利益的關係。科學，就是要尊重和把握建設行業自身的發展規律。在制度安排中，應當堅持權責一致，政府機關有權必有責。

    三是要增強協調意識，提高協調能力。一些方面立法滯後，確實有立法容量有限的原因，也與住房城鄉建設部門與兄弟部門職能交叉多、部門之間協調難度大有關。在制度建設中，無論是領導，還是具體辦事人員都要增加協調的主動性。協調時要提前認真研究，權衡取捨，出以公心，講究方式方法，在交流中求得理解，增進共識。

    四是要進一步改進規範性文件制定和清理工作。各級住房城鄉建設部門要嚴格依照法定權限和程序制定規範性文件。各類規範性文件不得設定行政許可、行政處罰、行政強制等事項，不得違法增加公民、法人和其他組織的義務。建立規章和規範性文件定期清理制度，對規章一般每隔5年、規範性文件一般每隔2年要清理一次，清理結果要向社會公佈。2008年底，按照姜偉新同志要求，住房城鄉建設部就對規章集中進行了一次清理。今年又按照國務院的部署對規章和規範性文件再次進行了清理，修改和廢止了一批已不適應實際需要的規章和規範性文件。

    （三）始終牢記宗旨，嚴格規範公正文明執法

    行政執法是各級住房城鄉建設部門大量的、日常性行政活動，直接關係到法律法規能否令行禁止，關係到人民群眾的切身利益。

    一是要嚴格依法履行職責。要依法加強房地産市場調控、推進保障性安居工程建設、加強城鄉規劃管理、提高城鎮化管理水平，確保中央一系列保障和改善民生的政策落到實處。要健全執法機構，整合執法隊伍，兩年多來，絕大多數省（區）住房城鄉建設廳都成立了稽查執法機構。要總結一些地方執法信息系統建設的經驗，利用信息化手段，及時掌握市場主體存在的違法行為，為迅速查處違法案件提供技術支持。要重點加強城鄉規劃、房地産市場、建築市場和工程質量安全、節能減排、住房公積金、工程建設標準的執行等方面的監督執法力度，加強對重點案件的稽查執法。要總結各地行政審批制度改革的經驗，不斷完善網上電子審批、一個窗口集中辦理和“一站式”服務的工作機制，加強對許可權力的有效監督和制約，提高服務質量和效率。

    二是要以強化程序意識和規範行政執法裁量權為重點，促進規範執法和公正執法。要加強程序制度建設，細化執法流程，明確執法環節和步驟。要牢固樹立違反法定程序的執法行為本身就是違法行為的意識。繼續做好規範行政執法裁量權工作。目前住房城鄉建設部已就規範部機關工程建設行政處罰裁量權起草了實施辦法和裁量基準，這項工作需要大家共同探索，積累經驗，不斷完善。

    三是要寓監管于服務中，促進文明執法。行政執法不僅是要規範市場，更重要的是服務人民。要堅持管理與服務並重、處置與疏導結合，加強和改進城市管理工作。要加強對行政執法人員的培訓，嚴格執法人員持證上崗和資格管理制度，不斷提高執法人員的素質。要完善執法責任制，加強對執法人員的評議考核和責任追究。

    （四）改進行政復議和行政應訴工作，依法化解社會矛盾

    住房城鄉建設領域社會矛盾較多，更要重視和加強行政復議和行政應訴工作。

    一是要積極受理行政復議案件。行政復議是解決行政爭議、化解矛盾的法定機制。老百姓來申請行政復議，是對行政機關的信任。我們必須暢通行政復議渠道，不能將群眾拒之門外。確實不屬於行政復議受案範圍的，要告知申請人解決問題的渠道，努力幫助他們創造解決問題的條件。

    二是要不斷提高辦案質量。要深入調查了解案情，注重運用調解、和解方式解決糾紛，堅決糾正違法或者不當的行政行為，絕不能搞“官官相護”，努力實現“定紛止爭、案結事了”。要健全行政復議機構，確保復議案件依法由2名以上復議人員辦理。今年，住房城鄉建設部建立了行政復議統計制度，各地要重視行政復議統計和分析工作。

    三是要正確對待和認真做好行政應訴工作。行政訴訟是人民群眾監督政府的一種重要形式。要完善行政應訴制度，依法積極應訴，尊重並自覺履行人民法院作出的生效判決、裁定。

    （五）堅持依法科學民主決策，全面推進政務公開

    住房城鄉建設系統很多政策和決策，都涉及公共利益或者與人民群眾利益密切相關。要進一步健全行政決策機制，把公眾參與、專家諮詢、風險評估、合法性審查和集體討論決定，作為重大決策的必經程序，增加公共政策制定透明度和公眾參與度。城市房屋拆遷、城鄉規劃、重大公共設施建設等都應納入決策風險評估範圍。要加大政府信息公開力度，重點推進重大建設項目批准和實施、公共資源配置等領域的政府信息公開，深入推進市政公用事業領域的辦事公開，創新政務公開方式，自覺接受群眾監督和輿論監督。

    同志們，依法行政工作在大家的共同努力下，已經取得了積極進展。但是，與國務院的要求相比，與人民群眾的期盼相比，我們的任務還很艱巨，使命也很光榮。這裡要特別強調的是，住房城鄉建設系統各部門的首長要切實擔起依法行政第一責任人的責任，把全面推進依法行政擺在更加突出的位置，認真落實國務院的要求，將依法行政任務與改革發展穩定任務一起部署、一起落實、一起考核。只要我們深入貫徹落實科學發展觀，紮實工作，就一定能為加快建設法治政府，促進住房城鄉建設事業科學發展和社會和諧穩定作出新的更大的貢獻。（本文為作者2010年12月29日在住房城鄉建設系統依法行政工作會議上的講話）