根據國務院醫改工作統一部署，財政部會同衛生部等有關部門于近日同步推出了醫療機構財務、會計、註冊會計師審計等五項制度，即：修訂印發了《醫院財務制度》（財社[2010]306號）和《醫院會計制度》（財會[2010]27號），制定印發了《基層醫療衛生機構財務制度》（財社[2010]307號）和《基層醫療衛生機構會計制度》（財會[2010]26號），中國註冊會計師協會制定印發了《醫院財務報表審計指引》（會協[2011]3號）。

    新的醫院財務、會計制度自2011年7月1日起在公立醫院改革國家聯絡試點城市執行，2012年1月1日起在全國執行。基層醫療衛生機構財務、會計制度和醫院財務報表審計指引自2011年7月1日起全面執行。這五項制度的實施，有利於推動醫院和基層醫療衛生機構全面加強預算管理，嚴格醫療機構財務管理，提高會計信息質量，強化預算約束和成本控制，規範業務活動，促使醫療機構運行機制不斷完善；有利於加強政府主管部門對醫院和基層醫療衛生機構的財務、會計監管，避免機構的盲目擴張，從供給方加強醫療費用控制，緩解群眾醫藥費用負擔；有利於發揮註冊會計師的審計監督作用，提高醫院財務會計信息的準確性和透明度，推動醫療機構財務信息的陽光化；有利於推動加快公立醫院改革試點和基層醫療衛生機構體制、機制的綜合改革進程。

    財政部要求，各級財政部門要積極會同衛生、中醫藥管理部門以及註冊會計師行業組織，認真抓好這五項制度的組織實施，制定具體實施辦法，開展系統培訓，加強督促檢查，確保執行到位。

全面提升醫療機構財務、會計管理和監督水平
——財政部副部長王軍就醫療機構財務、會計及審計五項制度答記者問

    近日，財政部會同衛生部修訂印發了《醫院財務制度》（財社[2010]306號）和《醫院會計制度》（財會[2010]27號），制定印發了《基層醫療衛生機構財務制度》（財社[2010]307號）和《基層醫療衛生機構會計制度》（財會[2010]26號），中國註冊會計師協會制定印發了《醫院財務報表審計指引》（會協[2011]3號），以下統稱五項制度。日前，財政部副部長王軍就上述五項制度有關問題回答了記者提問。

    問：請介紹一下出臺實施五項制度的背景情況和主要考慮。

    答：1998年頒布的醫院財務、會計制度對於規範體制轉軌初期的醫療機構財務管理和會計核算發揮了重要作用。但隨著醫療衛生體制和財政財務管理體制改革的日益深化，醫療機構的運營環境發生了很大變化，經濟活動也更加複雜，迫切需要進一步健全醫院和基層醫療衛生機構的財務、會計和審計監督制度，完善財務會計管理機制，強化內部控制和外部監督，準確核算反映財務信息，滿足各方面管理監督的需要。

    首先，五項制度的同步推出是落實醫改有關精神的要求。2009年黨中央、國務院發佈的醫改意見、實施方案以及相關的政府衛生投入、公立醫院改革等配套文件都對完善財務、會計管理制度，嚴格預算管理，加強財務監管和運行監督提出明確要求。適應深化醫改的要求，國務院辦公廳轉發的《財政部關於加快發展我國註冊會計師行業若干意見的通知》（國辦發[2009]56號）則明確提出，將醫院等醫療衛生機構、大中專院校以及基金會等非營利組織的財務報表納入註冊會計師審計範圍。因此，出臺實施五項制度是落實上述文件規定、規範醫療機構運行機制的重要舉措。

    其次，五項制度的同步推出是深化財政財務管理體制改革、實現科學化精細化管理的需要。目前，我國已初步建立了以部門預算、國庫集中收付、政府採購等為主要內容的現代預算管理制度，財政科學化精細化管理程度越來越高，客觀上也要求進一步完善醫療機構財務管理體制，調整其會計核算內容和方法，充分利用會計師事務所等社會仲介機構加大審計監督力度。

    第三，維護公立醫療衛生機構公益性也需要進一步完善財務方面的管理。醫改意見提出要維護公共醫療衛生的公益性。財會管理是公立醫院和基層醫療衛生機構經濟管理工作的中心，也是機構內部管理的重要杠桿，客觀上要求進一步改革和完善財務、會計制度，進一步提高財務會計信息的準確性，為加強醫療機構經濟管理、維護公益性提供決策依據，加強經濟核算，完善內部管理，提高資金使用效益。

    基於上述原因，財政部會同衛生部等有關部門本著有利於醫療機構加強財務管理和會計核算，全面提升管理水平，提高服務效率和市場競爭力；有利於科學制定醫療服務價格，控制醫療費用不合理增長，逐步降低群眾醫藥費用負擔；有利於政府切實加強對醫療機構的財務監管和運行監督，維護公共醫療衛生服務的公益性；有利於充分發揮註冊會計師的作用，加強醫療機構審計監督，保障醫療機構財務行為和會計核算合法、科學、規範、透明的原則，在大量調研、多次座談和反復研究修改完善的基礎上，同步推出了五項制度。

    問：與原有醫院財務、會計制度相比較，新修訂的醫院財務、會計制度主要有哪些變化？

    答：根據醫改意見和實施方案關於公立醫院改革的相關要求，新修訂的醫院財務、會計制度充分體現公立醫院的公益性特點，強化了醫院的收支管理和成本核算，在醫療藥品收支核算、醫療成本歸集核算體系、會計科目和財務報告體系、醫院財務報表註冊會計師審計等方面凸顯了一系列重大創新。具體來説：

    第一，強化預算約束與管理，將醫院所有收支全部納入預算管理，維護預算的完整性、嚴肅性，杜絕隨意調整項目支出等問題，促進醫院規範運營。新制度明確規定對醫院實行“核定收支、定項補助、超支不補、結余按規定使用”的預算管理辦法，並規定地方可結合實際，對有條件的醫院開展“核定收支、以收抵支、超收上繳、差額補助、獎懲分明”等多種管理辦法的試點。在明確醫院預算管理總體辦法的基礎上，與財政預算管理體制改革相銜接，新制度對醫院預算的編制、執行、決算等各個環節所遵循的方法、原則、程序等做出了詳細規定，並明確了主管部門（或舉辦單位）、財政部門以及醫院等主體在預算管理各環節中的職責。

    第二，夯實資産負債信息，加強資産管理與財務風險防範，全面、真實反映醫院資産負債情況，為嚴格規範醫院籌資和投資行為提供有力的政策依據。新制度規定，醫院要完整核算所擁有的資産和負債，全面披露資産負債信息，客觀反映資産的使用消耗和實際價值。同時強化管控手段，限制非流動負債的借入，嚴格大型設備購置、對外投資論證報批程序。

    第三，科學界定收支分類，規範收支核算管理。新制度規定，根據收入按來源、支出按用途劃分的原則，合理調整醫院收支分類，配合推進醫藥分開改革進程，弱化藥品加成對醫院的補償作用，將藥品收支納入醫療收支統一核算，根據業務活動需要，收支分類中單獨核算科研、教學項目收支。這些規定既體現了醫院的公益性質和業務特點，又規範了醫院的各項收支核算與管理。

    第四，硬化成本核算，強化成本控制。醫改實施方案明確提出，要加強公立醫院成本核算與控制，定期開展醫療服務成本測算，科學考評醫療服務效率。新的醫院財務、會計制度重點強化了對成本管理的要求，對成本管理的目標、成本核算的對象、成本分攤的流程、成本範圍、成本分析和成本控制等作出了明確規定，細化了醫療成本歸集核算體系，為醫療成本的分攤與核算提供口徑一致、可供驗證的基礎數據。這些規定，對於醫院加強自身的運行管理、全面提升成本核算與控制水平提供了有力的數據支持，併為今後管理部門制定合理的醫療服務價格提供了參考依據。

    第五，改進完善會計科目和財務報告體系。新制度對科目體系進行了全面梳理和完善，充實了各科目的確認、計量等核算內容，使醫院的日常核算依據更為明確。同時，改進完善了醫院財務報告體系，新增了現金流量表、財政補助收支情況表及報表附注，改進了各報表的項目及其排列方式，還提供了作為財務情況説明書附表的成本報表的參考格式。這一方面使醫院的財務報表體系與國際慣例和企業會計更為協調，增強了通用性，另一方面也兼顧了醫院的實際情況，使醫院的財務報表體系更為完整，以滿足財務管理、預算管理、成本管理等多方面的信息需求。

    問：為什麼要單獨制定基層醫療衛生機構財務、會計制度？主要特點是什麼？

    答：隨著醫藥衛生體制改革不斷深入，基層醫療衛生機構在醫療衛生服務體系中的作用也越來越重要。專門為基層醫療衛生機構制定財務、會計制度，主要是考慮到醫改意見及實施方案對基層醫療衛生機構與公立醫院提出了不同要求，以及新形勢下基層醫療衛生機構和公立醫院在政策和管理上存在的較大差異。具體來説：

    一是在職能定位上，基層醫療衛生機構主要負責提供疾病預防控制等公共衛生服務及基本醫療服務，而公立醫院主要承擔危重急症和疑難病症、科研、教學等綜合方面的職能。

    二是在財務管理辦法上，政府對基層醫療衛生機構更多地強調收支活動的預算管控，而對醫院則採取預算管理和成本核算相結合的辦法。

    三是在補償政策上，醫改意見提出，政府對其舉辦的基層醫療衛生機構可採取購買服務等方式核定政府補助，保障其正常運行，而對醫院只對其基本建設和設備購置、扶持重點學科發展、符合國家規定的離退休人員費用和政策性虧損等給予補助。

    四是在財務管理和會計核算方面，由於基層醫療衛生機構業務內容相對單一，財會人員數量較少，在核算要求、成本管理和財務分析等方面，明顯有別於公立醫院。

    基層醫療衛生機構財務、會計制度具有以下幾個顯著特點：

    第一，強化預算約束機制，層層落實責任。制度明確規定，政府對基層醫療衛生機構實行“核定任務、核定收支、績效考核補助、超支不補、結余按規定使用”的預算管理辦法。從財務管理到會計核算都涵蓋了不同管理模式，同時考慮到各地基層醫療衛生機構財務管理和會計核算水平的差異，對基層醫療衛生機構實行“統一領導、集中管理”的財務管理體制，並對基層醫療衛生機構財務集中核算和會計委託代理記賬作出規範。同時，要求把預算和財務管理責任層層落實到各部門、各環節，並通過會計核算與預算的銜接，實現強化財務監管和會計監督、加強基層醫療衛生機構內部管理、確保資金專款專用、充分發揮資金使用效益的目的。

    第二，合理劃分收支，體現職能定位。明確了基層醫療衛生機構收入主要由醫療收入、財政補助收入和上級補助收入構成，在會計核算流程中清晰反映了各種補償渠道的資金流程。根據基層醫療衛生機構提供公共衛生服務和基本醫療服務的職能定位，設立公共衛生支出科目，同時，體現政府對基本建設和設備購置足額安排的補償機制，將政府承擔的基本建設和設備購置支出單獨反映。

    第三，規範資産管理，防範財務風險。根據基層醫療衛生機構的預算管理要求和補償機制，並考慮簡化核算的需要，對其不要求進行以權責發生制為基礎的成本核算，無需計提固定資産折舊或提取修購基金。通過嚴格禁止對外投資，控制大型設備購置和借款行為，合理劃分和核算報告各類收支，防止醫療費用不合理上漲，控制財務風險，維護公共醫療衛生的公益性。

    第四，結合實施績效工資，設立獎勵基金，建立激勵機制。在基層醫療衛生機構專用基金中設置獎勵基金，規定執行核定收支等預算管理方式的基層醫療衛生機構，在年度終了對核定任務完成情況進行績效考核合格後，可按照業務收支結余的一定比例提取獎勵基金，由基層醫療衛生機構結合績效工資的實施用於職工績效考核獎勵，以完善激勵約束機制，充分調動基層醫療機構醫務人員的積極性，促使其更好地參與醫改、服務醫改。

    問：新的醫院財務、會計制度中明確規定醫院年度財務報告應按規定經過註冊會計師審計，中國註冊會計師協會還專門制定了相應的醫院財務報表審計指引。為什麼要建立醫院年度財務報表註冊會計師審計制度？醫院財務報表審計指引具有哪些特點？

    答：建立醫院年度財務報告註冊會計師審計制度，具有以下三個方面的重要意義：

    第一，是配合深化醫藥衛生體制改革的需要。衛生部會同財政部等部門印發的《關於公立醫院改革試點的指導意見》（衛醫管發[2010]20號）等醫改配套文件均對發揮會計師事務所的審計監督作用提出明確要求。落實醫改意見及實施方案有關要求，摸清醫院家底、防範財務風險、完善激勵約束機制、加強醫院內部預算和成本管理、加強醫改資金的使用監督等各項工作，都離不開真實、可靠的財務信息。註冊會計師對醫院財務報表進行審計，有助於提高醫院會計信息質量，增強財務狀況和經營成果的真實性和公信力。

    第二，是創新醫院財務監督機制的需要。引入註冊會計師審計制度，有利於進一步加強對政府衛生投入資金使用情況的監督管理，形成科學有效的監督體系，是確保醫改資金投入與使用安全、規範、透明和有效的重要機制。

    第三，是拓展註冊會計師執業領域、發揮市場監督服務作用的需要。國務院辦公廳轉發《財政部關於加快發展我國註冊會計師行業若干意見的通知》（國辦發[2009]56號）要求，將醫院等醫療衛生機構、大中專院校以及基金會等非營利組織的財務報表納入註冊會計師審計範圍。建立醫院年度財務報表註冊會計師審計制度，有利於將註冊會計師業務拓展到醫療衛生行業，對於推進醫療機構資金績效評價、強化財政監督具有重要作用。

    《醫院財務報表審計指引》體現了以下三個方面的特點：

    第一，體現風險導向審計的先進審計理念。審計指引全面貫徹風險導向審計理念，注重根據風險評估結果分配審計資源，強化在醫院財務報表審計中對重大錯報風險的風險識別、評估和應對，擺脫機械的審計程序導向思維，大大提高了審計的針對性和有效性。

    第二，體現醫療衛生行業特點。與企業財務報表審計相比，醫院財務報表審計在業務流程和內部控制、成本核算、固定資産管理等諸多方面具有很多特殊性。審計指引對醫院財務會計核算和內部控制中容易出現問題的領域和薄弱環節，以及註冊會計師應當實施的審計程序和注意事項進行重點闡述，指引設定了註冊會計師發現舞弊的責任，並對註冊會計師如何履行這一職責提供了詳細的指導和要求。

    第三，體現主管部門的信息需求。審計指引提出了新的審計報告格式。新的審計報告格式分為兩部分，一部分是註冊會計師對財務報表出具的審計報告，包括管理層對財務報表的責任、註冊會計師的責任、審計意見；另一部分是按照法律法規要求報告的事項。這樣規定既滿足了一般財務報表使用者對醫院財務狀況和業務開展成果等信息的需求，也滿足主管部門對其他信息的報告需求。

    問：各級財政部門將如何組織貫徹落實好這五項制度？

    答：醫院財務、會計制度自2011年7月1日起在公立醫院改革國家聯絡試點城市執行，2012年1月1日起在全國執行。基層醫療衛生機構財務、會計制度和醫院財務報表審計指引自2011年7月1日起全面執行。為確保制度的順利貫徹實施，各級財政部門要積極主動地會同衛生（中醫藥）主管部門，紮實細緻地做好制度實施的各項工作。

    一是要高度重視，週密準備。各級財政部門要充分認識這五項制度改革的重要意義，認真領會制度精髓，積極會同衛生（中醫藥）主管部門、註冊會計師行業，切實抓好新舊制度銜接以及宣傳培訓等各項準備工作。財政部將儘快出臺新舊制度銜接辦法，並會同衛生部舉辦專題培訓班，對各省（市、區）財政廳（局）、衛生廳（局）、中醫藥管理局有關人員及註冊會計師行業、中央直屬醫院財會人員開展制度培訓工作；地方財政部門要制定宣傳培訓工作計劃，儘快逐級開展培訓。各地財政部門還要會同衛生主管部門（或舉辦單位、註冊會計師行業），根據本地實際，制定和完善相關配套政策，明確醫療機構各類風險管理指標等方面的具體辦法。

    二是要精心組織，保障實施。各級財政部門要會同衛生（中醫藥）主管部門，督促會計師事務所和各類醫療機構，切實履行職能，制定週密詳盡、切實可行的制度實施工作方案，對制度實施的工作進度、考核指標、監督檢查及責任追究等做出具體規定，保障制度實施工作的平穩、有序開展。同時，各級財政部門要與主管部門加強協調配合，督促醫療機構認真落實，做好制度實施情況檢查和實施效果評估工作，切實掌握相關工作進展情況，對於制度執行中發現的情況和問題，要及時反饋，確保制度落實到位。

    三是要陽光操作，推進改革。各級財政部門要把五項制度的貫徹落實與醫改整體工作進展緊密結合，與醫療機構體制機制綜合改革緊密結合，與政府預算管理體制改革緊密結合。通過適當的財務、會計信息披露增強醫療機構業務活動和成本構成的透明度，制約對患者的不合理收費和醫藥費用過快上漲；通過建立與績效挂鉤的財務管理體系，推動醫療機構人事制度和收入分配製度改革；通過引進醫療機構財務報告註冊會計師審計，加快形成內外部監督相結合、全過程、全範圍的監督體系，促進加快推進醫療機構體制機制改革。