緊扣主題主線 加強審計監督
——關於2010年度中央預算執行和其他財政收支的審計工作報告解讀

    6月27日，受國務院委託，劉家義審計長向十一屆全國人大常委會第二十一次會議作了《關於2010年度中央預算執行和其他財政收支的審計工作報告》。總體上看，今年的審計工作報告宏觀性和全局性進一步增強，揭示問題更加注重全面客觀，分析原因更加注重深入透徹，提出建議更加注重制度根本，著力把握中央預算執行和其他財政收支的總體情況，著力反映突出問題、普遍性和傾向性問題，著力從體制、機制、制度和政策層面發揮審計的“免疫系統”功能，著力促進完善制度、加強管理和深化改革，推動經濟社會科學發展。

    一、緊緊圍繞主題主線開展審計工作，宏觀性和時效性進一步增強

    2010年以來，按照黨中央國務院的要求和部署，審計機關緊緊圍繞科學發展這個主題和加快轉變經濟發展方式這條主線開展工作，堅持把是否有利於推動科學發展、促進加快轉變經濟發展方式作為判斷審計質量的標準，加大了對影響經濟社會發展大局問題的揭示和反映力度。按照這一工作思路，今年的審計工作報告立足於國家宏觀層面，視野更加開闊，不僅反映了財政、稅收、地方政府性債務、重大投資、民生以及金融、企業等各領域的基本情況和取得成效，也反映了其中存在的制度性問題和深層次矛盾；不僅反映了各領域某一時點的“靜態”情況，更反映了一定時期相關領域改革進程的“動態”發展。同時，注重提高時效性，反映審計掌握的最新進展，反映政策實施和資金使用過程中出現的新情況和新問題。比如，重大自然災害救災資金物資及災後重建跟蹤審計反映的是截至目前最新的數據和情況；地方政府性債務管理審計反映的是截至2010年底的最新數據。宏觀性和時效性的增強，使審計工作反映情況更加貼近經濟社會發展大局，有利於更好地為相關部門進行決策提供及時和可靠的參考和依據，也有利於更好地發揮審計監督的職能和作用。

    二、著力提高把握全局的能力，反映情況更加系統和完整

    國內外形勢的變化和經濟社會的發展，使審計工作肩負的任務更加艱巨，對審計工作把握和駕馭全局的能力提出了更高的要求。今年的審計工作報告改變了以往簡單擺列清單或個別反映問題的方式，每一部分都更加注重從全局的高度和系統的角度，著力反映該領域的全貌和總體。這一點突出體現在“中央財政管理審計情況”中，今年這部分內容採取“點、線、面”相結合的報告方式，更加系統完整地反映情況和問題。如關於公共財政預算管理的情況，系統地反映了“部分中央本級支出預算未落實到部門”等13個具體問題，並按照預算編制、批復、執行、追加調整和績效評估這條“主線”，將這些“點”貫穿起來，歸納為“部分中央支出預算編制不夠細化和準確、執行率偏低，有些預算的級次和項目在執行中自行作了調整”等3類問題。尤其值得關注的是，今年的審計工作報告首次系統地反映了中央預算各組成部分的執行情況，國有資本經營預算、政府性基金預算和國債管理等方面的情況均單獨列示，與公共財政預算執行情況份量相當、權重相衡。這4條平行反映的“線”最終編織成國家預算體系的完整“面”。同時，報告還反映了對2010年中央決算草案編制中存在的一些問題，使得報告結構更加嚴謹，層次更加分明，有助於從微觀和宏觀層面把握國家預算的管理情況。

    三、全面審計地方政府性債務情況，基本摸清底數和風險

    多年來，各級地方政府為彌補財力不足、發展地方經濟和改善民生，特別是為了保障應對重大危機、戰勝特殊困難所需資金，通過多種方式舉借了大量債務。這些負債是否合理、規模到底多大、風險狀況如何以及怎樣償還等一系列問題，一直是中央關切、社會關注和群眾關心的熱點、重點和焦點問題。根據黨中央、國務院的部署和要求，審計署組織全國4萬多名審計人員，按照“見賬、見人、見物，逐筆、逐項審核”的原則，對全國省、市、縣三級政府所有涉及債務的2.55萬個政府部門和機構、6576家融資平臺公司、5.4萬個其他單位和37.38萬個項目、187.36萬筆債務進行了審計。審計結果在分別徵求省、市、縣三級政府的意見後，又與財政、發展改革、人民銀行和銀行業監管等部門進行了充分溝通協商，在審計工作報告中進行了充分反映。這次審計，一是摸清了省、市、縣三級地方政府性債務的底數，並在此基礎上按政府負有償還責任、擔保責任和可能承擔一定救助責任等3種情況對所有債務進行了區分；二是運用了債務率指標，測算和衡量了債務規模與地方政府償還能力的適應性，使對地方政府性債務的風險度有了更加客觀和準確的判斷；三是分析了我國地方政府性債務形成的歷史過程，反映了債務資金的使用在彌補地方財力不足、應對危機和抗擊自然災害、改善民生和生態環境保護以及推動地方經濟社會發展等方面發揮的積極作用，有利於全面、歷史和辨證地看待地方政府舉債融資行為；四是揭示了地方政府性債務在“借、用、管、還”等方面存在的突出問題，促進有關地方和部門進一步規範和加強管理；五是提出按照“誰舉債、誰負責”的原則，區別不同情況積極穩妥地處理存量債務，繼續推進融資平臺公司的清理規範，建立規範的舉債融資機制等建議。審計工作報告揭示和反映的上述情況，對於進一步規範債務管理和完善舉債制度建設具有重要意義。

    四、更多涉及改革的深層次問題，著力從體制機制制度層面分析原因

    經濟體制改革經歷三十多年漸進發展後，面臨著很多涉及權力結構不合理、體制機制不順暢等深層次問題，需要做好打攻堅戰和持久戰的準備。在今年的審計工作中，更多地涉及了改革的深水區和敏感區，注重發現和揭示一些深層次的矛盾和問題。如在反映“國債發行管理情況”時，揭示了“記賬式國債招投標制度不完善、執行不嚴格”、“電子式儲蓄國債面向個人投資者銷售的政策目標落實不到位”等3個問題；在反映“中央部門預算執行審計情況”時，揭示了“項目支出預算編制不夠完整和具體、部門本級預算未完全執行到位”等共性問題，指出審計發現的中央部門違規問題有80%以上發生在其所屬的二三級單位，還揭示了“部分科技經費使用和管理不夠規範，研究成果存在多頭充抵問題”。另一方面，報告在分析問題産生的原因時，沒有停留在表象，而是深入機理，著力揭示問題背後的體制性障礙、制度性缺陷、機制性扭曲和重大管理漏洞。如在“財政轉移支付審計情況”中，在從總體上指出“財政體制和轉移支付結構不夠科學和合理”後，詳細闡述了“轉移支付在財政支出中佔比較高”、“專項轉移支付在轉移支付中佔比較高”、“部分專項資金設置交叉重復、部門多頭管理和分配”、“上級轉移支付資金未完整納入地方預算”等4個問題，並分析兩個“佔比較高”的原因是“現行財政體制還不夠完善，地方政府的財權難以滿足其履行事權的基本需求”，“上級轉移支付資金未完整納入地方預算”的原因是預算編報和下達時間不匹配；在揭示小額擔保貸款政策作用發揮不明顯的問題時，指出其原因是“由於貸款門檻高、程序多、期限短，抑制了個人和企業的貸款需求”以及“放貸成本高、收益差、風險大，經辦銀行積極性也不高”。突出重點、深入分析，使對問題的把握更加準確和到位，有利於促進從根本上解決問題。

    五、更加關注和維護民生，促進加強社會建設和社會管理

    審計機關一直將促進改善民生作為重要職責。在對新型農村合作醫療基金、農業基礎設施建設、政府投資保障性住房、財政就業補助等資金和項目的審計和調查中，不僅摸清了民生建設和改革取得的成效，還反映了改革和完善進程中存在的突出問題和矛盾。針對醫療問題，反映了9省區45個縣新型農村合作醫療基金和相關政策落實情況，揭示了一些地方和單位存在擠佔挪用新農合資金的問題；針對“三農”問題，反映了對農業基礎設施建設資金的審計情況，揭示了部分項目投資下達較晚，有的前期準備不夠充分，造成376個項目尚未開工等問題；針對住房問題，反映了8省區16個城市政府投資保障性住房情況，揭示了一些地方保障性住房建設供地和住房管理等方面工作還不到位、資金管理也不夠嚴格等問題；針對就業問題，反映了9省市財政就業補助資金的情況，揭示了部分主管部門和單位違規申請、使用和發放就業資金的問題。這種對應民生熱點、逐一列示問題的方式，更有利於揭示和反映有關惠民富民政策在貫徹落實中存在的問題，促進加快發展各項社會事業，改進和完善涉及民生的制度安排。

    六、嚴厲查處重大違法違規問題，深入推動反腐倡廉和民主法治建設

    在我國深化改革、新舊體制轉軌的特殊時期，一些領域的制度還不夠完善，一些領域的制度執行不夠嚴格，客觀上存在産生違法違規問題的空間和漏洞。為此，審計機關始終把揭露和查處重大違法違規問題和大案要案作為一項基本職責。在今年的各項審計中，都突出了對重大違法違規問題的揭露和查處，如違規招投標、違規減免稅、違規用地、違規取水、違規挪用和騙取財政資金等問題，向有關部門移送重大違法違規問題和案件線索139起，不僅為國家挽回了大量經濟損失，更彰顯了政府反腐敗的堅強決心。今年的審計工作報告，揭示了審計發現案件的新特點，即利用權力“設租”、“尋租”，或培植代理人侵吞財政資金或國有資産；利用公共資源“借道”若干非公單位，或在多個地區實施違法違紀行為；利用虛假注資、虛假項目、虛假合同和虛假票據等方式，將違法行為隱藏在合法“外衣”之下。同時，為了促進從根本上杜絕違規問題的發生，更加注重深入分析其背後隱藏的制度性原因，即“一些單位內部治理結構不完善，對決策權缺乏有效制約和監督”、“監管協調機制不夠健全和完善，監管合力尚未形成”和“市場經濟體系不夠成熟和規範，相關法規制度也需進一步完善”等，更加有利於追溯違法違規問題産生的源頭，促進標本兼治和懲防並舉，推動反腐倡廉建設和法治建設不斷向縱深開展。

    七、增強審計意見與反映問題的關聯度和針對性，切實推動關鍵領域和重點環節改革

    只有通過深化改革，形成並完善有利於科學發展的體制機制，才能為加快轉變經濟發展方式提供強大動力，從而為經濟社會發展創造巨大空間。審計意見是發揮建設性作用的重要途徑。今年的審計工作報告提出了3條意見，每一條意見都是有的放矢，與報告反映問題的關聯度更高、針對性更強，且著眼點均是關係經濟社會發展大局的關鍵領域和重點環節。其中，“積極推進財政體制改革，切實理順政府間財政分配關係”的意見，是從完善財政體制的角度出發，主要針對轉移支付制度和政府預算體系；“優化財政支出結構，注重支出績效”的意見，是從加強政府的社會管理和公共服務職能角度出發，主要針對社會保障體系和預算執行效果；“繼續清理整頓地方政府融資平臺公司，規範地方政府舉債行為”的意見，是從維護財政安全角度出發，主要針對如何處理存量地方政府性債務和規範增量債務管理。

    總體看，今年的審計工作報告反映了審計工作的新進展，體現了審計監督的深度、力度和廣度在進一步加大，也體現了審計工作的質量、水平和作用在進一步提高。