實施退牧還草是黨中央、國務院為保護草原生態環境、改善民生作出的重大決策，是西部大開發的標誌性工程之一。工程自2003年實施以來，取得了顯著成效，但也出現了一些新情況、新問題。近日，經國務院同意，國家發展改革委會同農業部、財政部印發了《關於完善退牧還草政策的意見》。這是繼國家實施草原生態保護補助獎勵機制後，進一步完善退牧還草政策的重要舉措。

    據國家發展改革委有關方面負責人介紹，退牧還草工程在內蒙古、四川、青海等8省區和新疆生産建設兵團實施。各級黨委政府高度重視，有關部門精心組織，廣大農牧民積極參與，工程進展總體順利，取得階段性成效。8年來累計安排草原圍欄建設任務7.78億畝，配套實施重度退化草原補播1.86億畝，中央投入資金209億元，惠及181個縣（團場）、90多萬農牧戶。工程實施後，工程區生態環境明顯改善。根據2010年農業部監測結果，工程區平均植被蓋度為71%，比非工程區高出12個百分點，草群高度、鮮草産量和可食性鮮草産量分別比非工程區高出37.9%、43.9%和49.1%。生物多樣性、群落均勻性、飽和持水量、土壤有機質含量均有提高，草原涵養水源、防止水土流失、防風固沙等生態功能增強。工程推行禁牧與休牧相結合、舍飼與半舍飼相結合的生産方式，促進了傳統草原畜牧業生産方式的轉變。廣大農牧民草原保護意識明顯增強，草原承包經營制度不斷落實，特色農牧産業及其他優勢産業快速發展，農牧民收入穩步增加。

    這位負責人説，儘管退牧還草工程取得了明顯成效，但我國草原生態總體惡化趨勢仍未根本改變，草原生態保護與建設任務十分艱巨。隨著退牧還草工程的深入實施，一些矛盾和問題日益凸顯出來，突出表現在三個方面：一是工程建設內容單一。退牧還草工程啟動之初，國家明確了配套建設人工草地和舍飼棚圈的要求，但現有退牧還草工程建設主要是恢復生態的措施，人工飼草地、舍飼棚圈等關係農牧民生産生活的措施未納入補助範圍，禁牧休牧後缺乏飼料來源和舍飼圈養條件，退牧戶長遠生計面臨困難。二是配套資金難以落實。由於工程區大多分佈在少數民族地區和邊遠貧困地區，地方財政基本是“吃飯財政”，難以安排相應的配套資金。一些地方不得不以群眾自籌和投工投勞折資抵頂地方配套資金。三是現行退牧還草工程措施與草原生態保護補助獎勵政策需要有效銜接。國家草原生態保護補助獎勵政策出臺後，從2011年起，退牧還草飼料糧補助轉為禁牧補助和草畜平衡獎勵，中央財政按照一定標準對牧民給予禁牧補助，地方政府安排專職禁牧管護人員進行管護。在這種情況下，對禁牧區域全部進行圍欄建設的必要性不大，必須合理佈局草原圍欄。

    針對這些實際困難和問題，《意見》提出了以下幾個方面新的政策措施。一是合理佈局草原圍欄。實行禁牧封育的草原，原則上不再實施圍欄建設，可根據實際情況酌情安排。今後重點安排劃區輪牧和季節性休牧圍欄建設，並與推行草畜平衡挂鉤。按照圍欄建設任務的30%安排重度退化草原補播改良任務。逐步擴大岩溶地區草地治理試點範圍。“十二五”時期，安排退牧還草圍欄建設任務5億畝，配套實施退化草原補播改良任務1.5億畝。二是配套建設舍飼棚圈和人工飼草地。在具有發展舍飼圈養潛力的工程區，對缺乏棚圈的退牧戶，按照每戶80平米的標準，配套實施捨飼棚圈建設，推動傳統畜牧業向現代牧業轉變。在具備穩定地表水水源的工程區，配套實施人工飼草地建設，解決退牧後農牧戶飼養牲畜的飼料短缺問題。三是提高中央投資補助比例和標準。圍欄建設中央投資補助比例由現行的70%提高到80%，地方配套由30%調整為20%，取消縣及縣以下資金配套。青藏高原地區圍欄建設每畝中央投資補助由17.5元提高到20元，其它地區由14元提高到16元。補播草種費每畝中央投資補助由10元提高到20元。人工飼草地建設每畝中央投資補助160元，舍飼棚圈建設每戶中央投資補助3000元。按照中央投資總額的2%安排退牧還草工程前期工作費。四是飼料糧補助改為草原生態保護補助獎勵。從2011年起，不再安排飼料糧補助，在工程區內全面實施草原生態保護補助獎勵機制。對實行禁牧封育的草原，中央財政按照每畝每年補助6元的測算標準對牧民給予禁牧補助，5年為一個補助週期；對禁牧區域以外實行休牧、輪牧的草原，中央財政對未超載的牧民，按照每畝每年1.5元的測算標準給予草畜平衡獎勵。

    這位負責人表示，下一步，國家發展改革委將會同有關部門和地方政府，認真貫徹落實《意見》，進一步加強草原生態建設，切實解決退牧戶長遠生計問題。要首先完善工作機制，研究建立國務院有關部門和有關省區人民政府和新疆生産建設兵團參加的退牧還草工程省部際聯席會議制度，明確各部門和各地方工作職責，強化政策實施的監督檢查，加強工作指導，及時研究解決工程實施中出現的新情況、新問題，妥善處理好草原生態保護與經濟發展和社會穩定的關係。要科學調整工程建設內容。對不具備必要水源和土壤條件，生存環境惡劣、草原嚴重退化、不宜放牧的草原，原則上實行禁牧封育並給予禁牧補助，適當安排一定退化草原補播任務。今後圍欄建設的重點是水源和土壤條件較好，具備一定畜牧業生産功能的草原，通過實施休牧、輪牧圍欄並輔之以退化草原補播措施，促進草原生態恢復，逐步實現草畜平衡。同時，加強舍飼棚圈和人工飼草地配套建設。要強化工程監管。嚴格實行“目標、任務、資金、責任”四到省，省級人民政府對退牧還草工程負總責。加快編制退牧還草工程“十二五”規劃，制定實施工程管理辦法。建立工程監測評估體系，完善工程進度信息匯總報送制度。加強工程質量監督和後續管護，切實鞏固和擴大退牧還草工程成果。