加強和改進行政復議工作
提高住房城鄉建設系統依法行政水平
——在全國住房城鄉建設系統行政復議工作會議上的講話
住房城鄉建設部副部長陳大衛
這次會議的任務是，學習貫徹黨的十八大精神和習近平總書記在首都各界紀念現行憲法公佈施行30週年大會上的重要講話，統一思想，提高認識，分析行政復議工作面臨的形勢，明確行政復議工作的要求，推進住房城鄉建設系統依法行政。姜偉新部長十分重視行政復議工作，強調要“進一步加強行政復議工作，健全案件審理工作機制，提高案件辦理質量”。下面，我講幾點意見。
一、務實推進，住房城鄉建設系統行政復議工作取得新進展
近年來，各級住房城鄉建設部門按照黨中央、國務院要求，紮實開展行政復議工作，在維護群眾合法權益、促進依法行政、提高行政管理水平等方面發揮了重要作用。
（一）化解行政爭議，維護群眾合法權益
各地在行政復議工作中堅持以人為本、復議為民，注重矛盾的實質性化解。一是創新調解方式。一些省（區）住房城鄉建設部門形成了審前、審中、審後三階段調解機制，有些部門領導對某些影響較大的案件親自主持調解會，不少案件通過調解和解得到妥善解決。二是堅持有錯必糾。實踐中一些部門存在依據規範性文件作出行政處罰等違法情況，復議機關經審理後確認行為違法或依法予以撤銷，體現了有錯必糾的原則。三是兼顧案外關聯問題處理。一些部門對有些不屬於受理範圍的行政復議申請，不是簡單地不予受理或駁回，而是責成下級行政機關及時調查研究，使矛盾得到穩妥處理。
（二）創新工作機制，提高復議工作水平
各地適應行政復議辦案需要，探索完善行政復議機制。一是建立案件集體審議機制。不少部門建立了行政復議委員會，提高了行政復議工作水平。一些部門建立了部門領導主持、法制部門和業務部門共同參與的案件審理制度，必要時還請法律顧問參加，取得了較好效果。二是創新復議工作方式。住房城鄉建設部和不少省級部門實行“裁前告知”制度，對擬作出撤銷、變更及責令履行復議決定的，事先與被申請人溝通，指出其存在的問題。一些部門在辦案過程中加強與法制辦、監察、信訪等部門協調聯動，爭取解決當事人反映的問題。三是引入外部專業人士參與審理。不少部門邀請專家學者或律師參與案件審理，有些地方探索實行聽證制度，提高了案件辦理質量。
（三）發揮層級監督作用，促進地方依法行政
各地注重發揮行政復議層級監督作用，推動依法行政。一是堅決糾正違法行為。如實踐中一些部門對申請人提出的信息公開申請未給予任何答覆，雖然該信息可能不屬於本機關公開，但根據《政府信息公開條例》也應告知申請人。對這種不給予任何答覆的行為，復議機關責令其履行答覆職責。二是落實行政復議意見書制度。復議機關在案件審理中發現下級部門依法行政中存在的問題，通過下發行政復議意見書，引起下級部門特別是主要領導的重視，有針對性進行整改，起到了良好效果。三是以約談等方式提出改進意見。一些省級部門對復議案件較多的地方，約談相關領導，提出改進措施。一些部門堅持對行政復議案件進行梳理分析，總結規律性問題，提出依法行政的對策建議。
（四）推動制度完善，提升行政管理水平
行政復議機關在辦案同時，注意發現案件背後制度建設上的不足。一些地方對行政復議案件辦理過程中發現的制度上的問題，及時在有關文件中予以明確。
總的看，住房城鄉建設系統行政復議工作取得了積極成效，為提升住房城鄉建設系統依法行政水平作出了貢獻。這些成績的取得，既是國務院法制辦和各級政府法制機構關心支持的結果，也凝聚著住房城鄉建設系統各級領導和廣大行政復議工作人員的汗水。
二、認清形勢，切實增強做好行政復議工作的責任感
（一）城鄉建設快速發展，對行政復議工作提出新的挑戰
當前我國正處於城鎮化快速發展時期，2011年年末，我國城鎮化率達到51.3%。經驗表明，城鎮化率在50%～60%階段，是社會矛盾集中多發期。特別是與城鎮化高度相關的城鄉建設領域，表現更加明顯。隨著城鎮化快速推進，城鄉建設日新月異，工程建設規模不斷擴大，房地産資産屬性顯現，各種利益矛盾日益顯化。在此背景下，住房城鄉建設系統行政復議案件近年來保持高發態勢。2010年以來，住房城鄉建設部辦案數量在國務院部委中均排名靠前，特別是2012年辦案數量大幅上升。從地方來看，4個直轄市住房城鄉建設部門的辦案數量連續多年居高不下，其中北京市住房城鄉建設委，上海、重慶房管部門辦案數量連續3年超過200件；江蘇、浙江、廣東等經濟發達省份住房城鄉建設部門辦案總數較多，其中江蘇省住房城鄉建設廳辦案數量連續3年在200件以上。雖然目前行政復議案件主要集中在經濟發達省份，但隨著城鄉建設發展，其他地區辦案數量也在增多。總體看，住房城鄉建設系統行政復議案件數量在一段時期內將呈數量大、上升快的態勢，對此要有清醒認識。各級住房城鄉建設部門要切實增強責任感和使命感，樹立依法解決行政爭議的理念，充分發揮行政復議化解矛盾、保護權利、糾正違法和教育引導的功能，把行政復議工作做實做好。
（二）群眾維權意識不斷增強，對行政復議工作提出新的期待
隨著我國經濟社會全面發展和民主法治進程的加快，人民群眾依法維權意識不斷提高，行政復議已成為人民群眾維護自身合法權益和監督政府的重要制度。越來越多的群眾了解到行政復議具有效率高、週期短、不收費、能有效解決問題的優勢，更多地選擇行政復議作為解決行政爭議的渠道。從住房城鄉建設系統復議案件類型來看，主要集中在信息公開、房屋徵收、城鄉規劃等領域，從行政復議案件中可以看到申請人維權意識和能力都在不斷增強。我們對此要有正確認識。“十八大”報告將“人權得到切實尊重和保障”作為全面建成小康社會的重要內容。行政復議制度的最高價值目標是尊重和維護人權。群眾路線是我黨的基本路線，為人民服務是政府工作的宗旨。行政復議工作，歸根到底是群眾工作。各級住房城鄉建設部門要按照“十八大”要求，適應新形勢下群眾工作新特點和新要求，積極回應群眾訴求，堅決糾正損害群眾利益的行為，爭取群眾對行政復議工作的理解和信任。
（三）案件辦理難度大，對行政復議工作提出新的要求
行政復議是公民、法人和其他組織認為行政機關的具體行政行為侵犯其合法權益，向有復議權的行政機關申請進行審查的制度。從制度設計看，解決的是對具體行政行為的爭議，申請人一般是具體行政行為的相對人。從住房城鄉建設系統行政復議案件的特點看，實際情況較為複雜。一是個體案件和群體案件交織。住房城鄉建設系統有些案件屬於“一事多案”，帶有群體性特點，當事人利益訴求不同，復議動機不同，處理難度較大。二是行政和民事爭議交織。一些案件雖為行政爭議，但其中交織合同、繼承、婚姻等民事糾紛，法律關係複雜。三是行政復議和信訪、訴訟交織。有些案件屬於歷史遺留問題，或由信訪轉化而來，利益訴求多元，爭議難以協調。案件辦理難度加大，對進一步提高行政復議辦案水平提出了更高要求。“十八大”報告要求提高領導幹部運用法治思維和法治方式化解矛盾、維護穩定能力，習近平總書記要求各級黨組織和黨員領導幹部帶頭厲行法治，不斷提高依法執政能力和水平，不斷推進各項治國理政活動的制度化、法律化，在法治軌道上推進各項工作。各級住房城鄉建設部門要按照“十八大”報告和習近平總書記的要求，善於學習、勤於思考、勇於實踐，熟練掌握法律知識，增強業務能力，依法、公正、高效、穩妥地解決行政爭議。
（四）依法行政仍存在薄弱環節，對行政復議工作提出新的任務
在社會主義市場經濟體制下，政府擁有公共權力，掌握和控制著較多的公共資源，在經濟社會發展中承擔著重要職能。同時，也意味著承擔著重要的行政責任，違法或不當行政行為會造成資源配置和利益分配失衡，激化社會矛盾。必須看到，當前各級住房城鄉建設部門依法行政還存在一些薄弱環節。如信息公開基礎工作尚顯薄弱；一些工作人員依法行政意識淡薄；有些部門長期沒有專門的法制機構或人員，對基本法律和住房城鄉建設領域重要法律不熟悉；個別部門程序意識有待加強。這些薄弱環節，正是行政復議需要發揮調整作用的地方。行政復議，就是要通過對具體行政行為的審查，及時糾正違法或不當行政行為；就是要通過強化內部監督，督促行政機關依法履職；就是要及時發現問題，推動完善制度和提高管理水平。各級住房城鄉建設部門要把行政復議作為提升全系統工作人員依法行政意識和能力的重要方式，促進廣大幹部學法、尊法、守法、用法，切實提高運用法治思維和法律手段解決問題的能力。
三、明確要求，努力推動行政復議工作再上新臺階
黨的十八大報告將“堅持促進社會和諧”作為奪取中國特色社會主義新勝利的一項基本要求，作出了“全面推進依法治國”的重大決策和戰略部署，提出了建設“法治政府”和“人民滿意的服務型政府”的目標。黨中央、國務院高度重視行政復議工作。黨的十六屆六中全會作出《中共中央關於構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》，明確提出“完善行政復議制度”。各級住房城鄉建設部門要深刻認識行政復議工作的重要意義，進一步加強和改進行政復議工作。
（一）把公平公正作為行政復議工作的靈魂
“十八大”報告將自由、平等、公正、法治納入中國特色社會主義核心價值觀的範疇。公正是行政復議工作的靈魂。行政復議機關要堅持公平公正，讓行政復議成為群眾樂選的行政爭議解決渠道。一是堅持復議公平。復議機關要保障申請人的行政復議權，決不官官相護、暗箱操作、偏聽偏信，要讓每個復議決定經得起司法檢驗、實踐檢驗和歷史檢驗。二是堅持復議公開。復議機關要向群眾公開聯絡方式、申請程序、司法救濟途徑等內容，有條件的可以實行公開審理。三是堅持以事實為依據，以法律為準繩。要在明晰事實的基礎上，依據法律規定作出復議決定，疑難複雜案件要實地調研，違法或不當行政行為要堅決糾正。四是服務大局。既要保護當事人合法權益，更要維護社會公共利益，處理好個體與群體、局部與全局、當前與長遠的關係。
（二）把復議為民作為行政復議工作的宗旨
行政復議機關要恪守為人民服務的宗旨，牢記我們是人民政府，是服務型政府和法治政府，把人民利益至上的價值理念“內化於心，外化于行”。一是堅持服務群眾。要耐心聽取申請人訴求，努力爭取案外和解；對不屬受理範圍的，應指出爭議解決渠道；對無法判斷是否符合受理條件的，原則上應當受理。有條件的地方要設置專門接待場所，方便群眾提起申請。二是緊密聯絡群眾。要把行政復議工作過程作為傾聽群眾意見的過程、做群眾工作的過程和法制宣傳教育的過程。不能因為工作方式簡單，未能解決爭議反而産生新的爭議，未能消解矛盾反而激化矛盾。三是促進行政調解與行政復議有機結合。對因行政裁量權産生爭議的案件，要積極尋找利益平衡點，協調雙方和解；對行政不作為案件，在指出問題、督促被申請人主動履責的同時，也要積極促進和解；對雖不違法但有瑕疵的行為，力爭被申請人主動糾正達成和解。行政復議機關既要堅持嚴格依法辦案，又要爭取調解可能，促進政府機關和相對人的諒解與和諧，增進相互信任。
行政復議工作的核心是化解矛盾衝突，協調利益訴求。這要堅持利益法定、公私分明、程序正當、結果公正等原則。利益法定，就是要善於運用法治思維，在法治軌道上解決問題。2011年，我國初步形成了中國特色社會主義法律體系。堅持利益法定，就是要維護群眾合法利益，使復議工作始終堅持執法為民的根本宗旨；堅持利益法定，就是要堅持原則，對於無理取鬧牟取非法利益的行為，不但不能和稀泥，還要敢於運用復議手段，維護法治權威和尊嚴。
公私分明，就是要平衡公共利益與私人利益。我們是發展中國家，發展是硬道理。沒有發展，不能給人民群眾帶來幸福美滿的生活，也不可能實現長治久安。即使在發達國家，為了公共利益的需要，也會對個人權利進行限制，對私有財産進行徵收。從事行政復議工作的同志要有大局意識、長遠意識，要勇於維護公共利益，促進經濟發展、社會和諧。同時切實加強群眾合法利益的保護，不得以公共利益為名侵害個人利益。需要強調的是，負責執法的任何政府部門和工作人員都沒有也不應該有獨立的利益，更不能將這些不當利益以公共利益的面目加以包裝。公私分明只能是公共利益與私人利益的平衡，不能有任何其他不相關的考慮。從事復議工作的同志要加強辨別能力，堅持原則。
程序正當，就是在為了公共利益依法對個人利益進行限制時，必須履行相關的法律程序要求。要給當事人表達意見的機會，並保證其申請行政復議或者提起行政訴訟的權利，不要設置障礙，更不能打擊報復。行政管理和執法不但要公正，還要讓公正看得見。從事復議工作的同志要提高程序意識，把程序正義與實質正義放在同樣的位置，提高執法公信力。
結果公正，就是説能否有效化解各種矛盾糾紛，關鍵是看結果是否公正。住房城鄉建設領域的矛盾糾紛，尤其是國有土地上房屋徵收補償的各種問題，歸根結底還是補償標準問題。公正不公正，群眾心裏有桿秤。為了公共利益對私人利益進行限制，一定要給予公平的補償，大家共享發展成果，做到結果公正。
（三）把健全工作機製作為做好行政復議工作的保障
工作機制的健全和完善，直接決定著行政復議案件辦理的質量。一是健全集體審議機制。對複雜疑難案件、群體性案件、可能作出確認違法或撤銷等決定的案件，要經集體審議，有領導同志主持，法制部門和業務部門共同參加。二是業務部門要深度參與。在案件審理中，法制部門應當徵求業務部門意見，業務部門應從業務工作角度提出處理意見；對可以調解和解的案件，業務部門應當主動協調各方力量，推動案件調解和解；對復議中發現被申請人依法行政方面的問題，業務部門應當履行監督指導職責；對復議中發現的政策問題，業務部門應當積極修改完善。三是探索實施行政復議聽證制度。對複雜疑難案件，探索在辦理過程中引入聽證環節，充分聽取各方意見，提高行政復議社會公信力。當前，有關方面正在推進《行政復議法》修訂工作，各地各部門的行政復議制度改革試點也一直在推進。要高度重視並積極參與法律修改和各項改革，通過法律修改和推進體制機制創新，為完善行政復議制度奠定基礎。
（四）把加強層級監督作為行政復議工作的重要方面
層級監督是行政復議制度的重要功能。對下級行政機關的工作，如果只聽彙報，往往是“形勢一片大好”。行政復議案件能直接真實反映出工作中的問題，上級機關要重視通過行政復議加強對下級機關的監督。一是堅決糾正違法行為。在復議案件審理中，對事實不清、證據不足或違反法定程序作出的具體行政行為，要堅決確認違法或撤銷。二是積極運用行政復議意見書制度。對行政復議中發現制度不健全、管理不到位的問題，要通過行政復議意見書指出問題，督促其完善制度、規範管理。三是多種方式開展層級監督。對發生重大違法或影響較大案件的地方，可以約談有關負責同志，督促規範行政行為；對行政復議中發現依法行政問題較多的地方，可以給予通報，促進地方重視並敦促解決問題。
（五）把從源頭上預防和減少行政爭議作為被復議機關工作的重要內容
不少住房城鄉建設部門既是復議機關，又是被復議機關。從被復議機關角度，也有不少工作要做。一是重視做好行政復議答覆和化解矛盾工作。要在法定時限內提出答覆意見，答覆意見做到事實清楚、觀點鮮明、于法有據、形式規範；要主動加強與申請人的溝通解釋，努力化解矛盾，爭取申請人主動撤回申請，做到案結事了。二是重視通過個案發現普遍性問題，不斷加強制度建設，規範行政行為。對行政許可、行政處罰等涉及相對人切身利益的行為，要嚴格按照法定依據、條件和程序作出，同時要規範各類行政行為的行政裁量權。要不斷提高規範性文件質量，制訂規範性文件不能背離法律精神，不能增設行政許可條件，不能設立行政處罰。三是提高熱點領域工作規範程度。信息公開，一方面要做好本部門的政府信息梳理和健全檔案，明確主動公開和依申請公開事項，另一方面要加強溝通解釋和主動服務，減少信息公開申請轉化為復議或訴訟的可能。房屋徵收，要嚴格依照《國有土地上房屋徵收與補償條例》，規範房屋徵收與補償活動，積極做好與被徵收人的溝通協商，努力做到既維護公共利益，又保障被徵收人合法權益。
還要強調的是，做好行政復議工作，離不開領導幹部特別是“一把手”的重視。住房城鄉建設系統各部門負責同志要關心重視行政復議工作，進一步健全行政復議機構，增強人員配置，保障辦案經費，加強業務培訓，關心復議工作人員成長。上級機關要將下級機關的行政復議工作納入依法行政考核內容，作為評價依法行政水平的重要指標。
做好行政復議工作，責任重大，使命光榮。讓我們緊密團結在以習近平同志為總書記的黨中央周圍，開拓創新，紮實工作，努力開創住房城鄉建設系統行政復議工作新局面，為促進住房城鄉建設事業的平穩較快發展和社會和諧穩定作出新的貢獻！
