加大審計監督力度著力促反腐推改革保發展
——《2012年度中央預算執行和其他財政收支的審計工作報告》解讀

    審計工作報告是審計工作結果的綜合反映，也是審計工作思路的集中體現。一年來，審計工作圍繞黨和政府工作中心，緊扣“反腐、改革、發展”目標，依法履行職責，通過監督檢查財政財務收支的真實合法效益性，揭露重大違法違規問題，促進反腐倡廉建設；揭示體制機制制度性問題，推動深化改革和制度創新；反映經濟社會發展中的突出矛盾和風險，維護國家經濟安全和服務科學發展。今年的審計工作報告體現了上述審計理念和工作思路以及最新審計成果，與往年相比，主要有以下特點：

    一、關注政府間財權和事權相匹配，促進深化財政體制改革

    建立財權與事權相匹配的分稅制財政體制，是理順完善政府間財政關係的第一要務。我們常説一級政府、一級事權、一級財權，權責要匹配。從近年審計情況看，當前財政運行和地區發展中存在的許多問題，很大程度上與政府間財權與事權劃分不清，體制制度、運行機制和管理方式不完善有關，只有用改革的辦法才能切實解決。審計一直關注這方面的工作，連續多年就深化財政體制改革提出建議。今年的審計工作報告在全面審視中央財政管理情況的基礎上，從政府與市場、不同層級政府間的財權與事權關係層面，深入揭示了18個省財政運行狀況，指出政府職能範圍不清晰，一些地方政府越位與缺位並存等現象；政府間事權劃分不明確，各級政府支出交叉重疊；政府間財權劃分不合理，地方政府缺乏收入及預算自主權；轉移支付制度不完善，“兩個比重”過高，資金多頭分配、使用分散、層層結存等問題。針對這些問題，提出“合理劃分各級政府間事權”、“按稅種的經濟屬性劃分中央與地方收入，充實地方稅體系”、“制定科學合理的轉移支付分類標準，清理撤銷不屬於中央事權的專項轉移支付”等建議，著力推進健全財權與事權相匹配的財政體制。

    二、關注預算管理的完整性和規範性，推動健全政府預算體系

    統一完整的政府預算體系是強化財政管理的基礎。近年來，審計以推進全口徑預算管理為目標，注重揭示和反映預算管理完整性方面存在的問題，推動政府全部收支納入預算。今年的審計工作報告沿著預算編制、資金分配、政策實施、預算執行與決算草案的鏈條，深入分析審計情況，力求使審計結論形成總體概念，併發揮導向作用，積極推進政府預算體系的統一完整和預算管理的規範科學，促進建立公開、透明、規範、完整的預算制度。如在中央財政管理方面，報告指出：從預算編報範圍看，部分事項列報不規範，國有資本經營預算範圍不完整，有34%的中央轉移支付未編入抽查的省本級年初預算等；從預算編制方式看，“打捆”預算、代編預算仍大量存在，部分投資安排給不符合條件的單位或項目，採取以收定支方式編制的基金預算與實際支出差異較大，國有資本經營預算未充分體現政策要求等；從預算編制機構看，有的專項資金切塊後由不同部門多頭分配，有的項目由同一部門內部不同司局重復安排投資等；從預算執行情況看，未按程序下達計劃，預算級次上劃下劃變動較多，有的事項未如實向全國人大報告；從決算草案編制看，內容不夠完整、細化，未反映國有股權、固定資産等資産及負債情況，未分科目、分級次列報預算變更情況等；從財政基礎管理看，地方財政專戶開設過多、國庫現金管理不到位等。在預算體系內各類預算間關係方面，報告首次從公共財政預算、政府性基金預算、國有資本經營預算三本預算的功能定位上分析，揭示出功能界定不清晰，彼此交差安排資金等突出問題。在中央部門預算管理方面，相關預算制度與實際不適應，有的支出範圍不清、標準不完善，預算約束作用不強，對中央預算單位是否實行部門預算管理也缺乏具體標準等。以上問題都影響了國家預算體系的統一完整，也制約了政府的預算管理權和人大的監督權，為此報告提出了“加快健全統一規範的政府預算體系”、“逐步建立政府財務報告制度”、“健全基本支出定員定額和項目支出標準”等建議。

    三、關注財政資金使用績效，促進提高政府行政效能

    績效管理是現代財政制度的重要組成部分，是建設效能政府和儉樸政府的重要保障。在財政收入高速增長的勢頭放緩，民生等剛性支出不斷增長，財政收支矛盾凸顯的情況下，將有限的資金用到“刀刃”上就更顯必要。今年的審計工作報告將績效理念貫穿始終。從財政資金的使用效率看，報告指出“中央本級財政資金閒置較多”，未形成有效需求。如公共財政預算中，近5%的收入不能統籌使用，僅車輛購置稅就結余37.7億元，還有104個部門本級結余結轉396.4億元；基金預算中，新增建設用地有償使用費等3項基金連年結轉餘額累計339.24億元，電影事業發展專項資金當年收入7.69億元、年底結余7.28億元；國有資本經營預算中，82%的資金10月份以後才下撥影響當年執行等。地方財政資金閒置也較多，抽查的18個省本級財政專戶存款餘額相當於其國庫存款的44%。從專項轉移支付政策目標的實現程度看，重分配輕管理，重投入輕效果，部分項目未達預期效果，預算績效不高。如審計首次從財政科目入手，把能源節約利用、可再生能源和資源綜合利用三個款級科目中央轉移支付，從預算編制到執行再到執行結果，由上而下跟蹤檢查，分析績效，評價政策目標實現程度，最終發現抽查的18個省中，這些專款有42%結存在各級財政或主管部門，撥付到項目單位的有近2%被虛報冒領、擠佔挪用，抽查的項目中有23%實施進度慢或建成後未實現目標。從行政成本的制度效果看，報告反映會議費和因公出國（境）費預算管理不很嚴格，存在一定鋪張浪費。如一些部門未經批准或計劃外召開會議，擴大支出範圍，提高開支標準，有的還轉嫁費用或擠佔其他支出；部分出國（境）團組行程及經費使用不合規，無預算、超預算或超標準、超範圍列支費用。從績效評價開展情況看，報告指出績效評價覆蓋面較低，“2012年中央部門開展績效評價的項目資金僅佔部門項目預算的1.5%”，這充分説明當前預算績效考核結果導向和激勵約束力偏弱。針對這些問題，報告從“優化財政收支結構”、“提高財政資金使用績效”等方面提出了具體建議。

    四、關注保障和改善民生，促進公平正義和社會事業發展

    近年來，各級政府民生投入不斷加大，對民生項目和民生資金的監督也在不斷強化。今年的審計工作報告突出了兩個方面：一是著力揭示惠民富民強民政策目標實現情況。在全國保障性安居工程跟蹤審計中，反映“有1.83萬套住房被代建企業等違規出售，還有5333套被用於週轉或出租等。抽查的保障對象中，11.97萬戶的收入財産等超標或重復享受保障”等；在農村中小學校佈局調整審計調查中，揭示出部分學校撤並後，“270個西部縣小學平均服務半徑增至6.09公里、增加59%”，“抽查的學校僅7%配備了校車，寄宿需求僅能滿足84%”。二是著力揭示交通等社會事業建設推進情況。在高速公路建設審計中，突出反映“由於缺乏充分統籌協調，一些高速公路省際銜接路段建設滯後，影響路網幹線如期貫通；部分項目規劃未考慮土地約束”等問題；在區域綜合交通運輸體系建設調查中，主要指出“有12個地方交通項目與國家規劃銜接不到位，個別區域跨界道路10車道與4車道對接，城鄉間路網密度相差也較大”等問題。通過以上揭示和分析，為有關部門決策和管理提供重要參考。

    五、關注經濟社會發展中的突出矛盾和風險隱患，推動轉變經濟發展方式和維護國家經濟安全

    面對嚴峻複雜的經濟環境，審計中更加關注財政、金融運行情況以及促進經濟結構調整政策措施的落實情況。今年的審計工作報告從三個方面對這些問題作了揭示：一是跟蹤監督地方政府性債務增長變化情況，防範潛在債務風險和財政風險。報告從新型融資手段、償債資金來源、融資平臺公司清理等層面深入揭示當前債務管理的新情況新問題，提出“加強地方政府性債務管理”的建議。二是監督檢查宏觀經濟政策執行情況，促進政令暢通。如在金融審計中，突出反映差別化信貸政策落實不到位問題；在國有企業審計中，深入揭示出一些中央骨幹企業投資管理不規範，尤其是盲目跟風投資多晶硅、風電、煤化工等項目，有悖國家産業結構調整；在節能減排政策執行審計中，重點指出一些地區節能減排措施執行不到位，不利於資源節約和環境保護。三是密切關注發展中的風險隱患，維護國家經濟安全。報告指出通過金融審計發現，一些金融機構內部控制和風險防範機制不健全，有的分支機構通過借新還舊、第三方置換等方式掩蓋資産質量，部分信貸資金被轉入民間金融市場用於高利轉貸等，干擾正常的金融市場秩序；通過調查53戶中央骨幹企業發現，一些企業法人治理結構不健全，不當及違規決策時有發生，科技創新機制也不完善，科技投入增長總體滯後於生産經營規模發展等問題。對這些問題的揭示和反映，有利於推動及時堵塞漏洞、化解隱患。

    六、關注重大違法犯罪問題的新情況新特點，深入推進反腐倡廉建設

    打擊經濟犯罪和懲治腐敗是法律賦予審計監督的重要職責。這些年來，審計機關圍繞中央反腐倡廉的部署與要求，始終把查處重大違法違規問題和犯罪案件線索作為一項重要任務。今年的審計工作報告對175起案件線索的特徵和規律進行深入分析，得出以下四個新特點：一是有的利用權力設租尋租，向特定關係企業或親友輸送利益；二是有的借助內幕或關聯交易侵權牟利，利用自身專業知識背景和掌握的內幕信息，以表面上正常的市場交易為掩護，倒買倒賣從中牟利或向關聯方輸送利益，專業性和隱蔽性較強；三是有的實施方式網絡化，涉眾性強、利益鏈條長，且呈高科技化、高智慧化態勢，查處難度較大；四是有的侵害公眾利益，社會影響和危害巨大。從根本上講，很多腐敗問題也是制度機制不完善造成的。通過揭示分析既有利於推動這些多發領域和關鍵環節的深化改革，又有利於警示相關監管部門及時堵塞漏洞強化監管，促進標本兼治和源頭反腐。