2013年9月27日，財政部、中國人民銀行召開了國庫集中支付電子化管理全國推廣電視電話會議，財政部副部長劉昆、中國人民銀行副行長潘功勝講話，對國庫集中支付電子化管理（以下簡稱“支付電子化管理”）全國推廣工作提出了明確要求。近日，財政部國庫司有關負責人就落實會議精神，做好支付電子化管理的有關工作，接受了中國財政記者的採訪。
問：實行支付電子化管理的現實出發點是什麼？
答：我們認為，一項事業的發展，往往有兩種動力：一種是需求牽引，另一種是技術推動。支付電子化管理也是這兩種力量共同作用的結果。隨著我國經濟社會的發展，財政收支規模不斷擴大、管理內容不斷細化，國庫收付業務大量增加，依靠現在半手工的操作手段，已遠遠不能適應業務管理的需要。具體到國庫集中支付工作，積極推進支付電子化管理主要基於四個方面的現實考慮。
一是財政資金安全管理的需要。傳統管理模式下，整個國庫集中支付管理的信任體系以紙質憑證為基礎。由於偽造手段越來越高，技術門檻越來越低，“大紅印章”已真偽難辨，反而成為現有信任體系的短板，安全隱患日趨突出。近年來發生的財政資金安全案件，大都與偽造紙質憑證和公章有關，亟需採取有效措施加強資金安全管理。
二是提高效率、厲行節約的需要。近年來，財政收支規模加速擴大，收支管理日趨細化。從總量上看，中央財政每年的支付數據超過７００萬筆，省本級以河北為例，每年也超過了８０萬筆。同時，在具體業務操作上，每一筆資金支付都要打印大量憑證單據，每一個審核崗位都要“簽字畫押”，財政、單位、銀行的同志每天都要往返取單送單。這樣既耗費了大量人力、物力，又導致了工作效率低下，還容易出錯，迫切需要取消紙質憑證流轉。
三是深化國庫管理制度改革的需要。我們常説，財政國庫改革是一項以信息系統為支撐的事業，無論是大的管理機制，還是對操作細節的要求，都要通過技術予以固化、支撐。要繼續推進財政國庫改革，我們還面臨著工作效率不高，財政部門、人民銀行、預算單位、代理銀行間信息不對稱，以及基層銀行網點不足、清算時間過早等問題。這些問題的解決，都有賴於技術手段的加強和突破。
四是提升財政信息化管理水平的需要。劉昆副部長在２７日全國電視電話會上，指出了財政信息化建設步伐偏慢等問題，強調了樓繼偉部長“以國庫集中收付系統為主體，構建覆蓋全流程的完整業務生産系統”的要求。我們認為，作為財政部門的主體業務系統，支付系統的全面電子化必將對財政信息化全局起到推動和帶動作用。
問：支付電子化管理是如何具體滿足上述四個方面管理需要的？
答：首先，關於財政資金安全管理。支付電子化管理，實質上是用新的信任體系替代延續千年的“紙單”管理，在安全功能上有質的提升。具體來説主要有兩方面：一是在業務上實現鏈條式管理，把傳統模式下分散的控制環節，整合成完整的管理鏈條，通過“環環相扣、互相牽制、有始有終”的內控機制，讓每一筆業務都在“聚光燈”下運行，使違規操作無所遁形；二是在技術上引入安全支撐控件，給原本脆弱的業務管理系統建立防護網，保證未授權的用戶“進不來、看不到、改不了”，經過授權的用戶“丟不了、拿不錯、賴不掉”。
其次，關於提高效率、厲行節約。實行支付電子化管理後，在財政部門、人民銀行、預算單位和代理銀行之間，取消紙質憑證和單據流轉，依據電子指令辦理資金支付及清算，按照規章制度和系統固化流程進行業務操作，縮小了時間與空間的距離。國庫集中支付工作從“簽字畫押”到“電子簽章”，從“跑銀行”到“點鼠標”，減少了紙張與打印耗材的使用、提高了工作效率、節省了交通費用和時間，除提現業務外，預算單位財務人員可以足不出戶辦理業務。有些預算單位的同志甚至半認真半開玩笑地説：“支付電子化以後，用車少了，還為環保做了貢獻”。
第三，關於深化國庫管理制度改革。今年初召開的國務院第一次廉政工作會議，要求繼續推進國庫集中收付制度改革，實現國庫集中收付制度的全覆蓋。繼續深化推進國庫管理制度改革也是財政“十二五”規劃的重要任務之一。國庫集中支付改革推行十餘年來，總體進展很快，但也存在工作效率不高，各方信息不對稱，基層銀行服務能力弱等不足。通過支付電子化，在保證安全、提高效率的基礎上，將制度機制固化在信息系統中，壓縮了違規操作的空間，利用網絡突破時間和空間限制，從而可以有效提升基層銀行的服務能力。更為重要的是，支付電子化管理以較低的成本擴展了財政支付的內涵和外延，為下一步工資統發、農民補貼、社保補助等財政對個人直接支付工作的全面落實創造了條件。
第四，關於提升財政信息化水平。我們認為，財政信息化屬於管理信息化的範疇。通常來説，管理信息化的核心任務是標準化體系的建設。支付電子化推進過程中，財政部會同人民銀行總行及相關部門，在現有標準規範的基礎上，根據信息交換和信息安全的要求，共同研究制定了支付電子化相關業務和技術標準，並將其作為“硬要求”。目的就是為了在上下級財政之間，在同級財政部門、人民銀行、預算單位和代理銀行之間，建立“通用語言”，使彼此系統“互通互認”，其意義相當於國庫集中支付業務的“車同軌、書同文”。我們認為，這項工作既是財政信息化歷程中的一次有益嘗試，也對其他財政信息化工作提供了一定借鑒。劉昆副部長在９月２７日的講話中提到，其他各項財政改革都可以借用支付電子化的體系，將來整個財政管理信息化都要以此為基礎向外拓展，支付電子化肩負著帶動財政信息化工作全局的使命。
問：支付電子化管理經歷了怎樣的前期工作歷程？
答：支付電子化管理，從２００７年中央本級試點開始，到現在大約經歷了６年時間，用劉昆副部長的話説是“六年磨一劍”。以往的工作歷程大致可分為三個階段：
一是起步探索階段。２００７年開始，按照部領導“法律能允許，安全有保障，技術可支持”的要求，財政部、人民銀行開始進行支付電子化管理探索。２００９年８月１日，財政部與人民銀行總行徹底終結了沿襲幾十年相互交換紙質單據的歷史，實現了財庫業務的電子化管理。但是，由於制度標準、技術應用等方面的空白，當時只能做到點對點連接，也就是只能簡單解決財政部門和人民銀行的電子化管理，而無法繼續拓展。
二是規劃攻關階段。為解決探索階段發現的問題，財政部會同人民銀行、公安部、商業銀行、安全設備廠商等單位，以安全支撐為首要目標，經過艱苦努力，最終形成了一整套較完備的解決方案，主要包括一個詳細的設計方案、一系列技術和業務標準、一個電子憑證安全支撐控件和一個代理銀行自助櫃面業務系統建設標準等。
三是綜合驗證階段。為了驗證整體方案的可行性、安全性以及支撐控件與現有支付系統的兼容性，我們選擇河北、重慶兩省市試點，並於２０１３年１月４日正式上線運行。試點成功後部領導批示：“國庫支付電子化創新有回報，試點效果好。當下要抓緊總結經驗，完善技術手段，確保萬無一失。目標順序是：資金安全、效率提升、成本降低”。２０１３年４月，全國財政國庫工作會議對支付電子化管理做了進一步明確和部署。隨後，財政部、人民銀行總行陸續出臺了《關於做好國庫集中支付電子化管理第二批試點有關工作的通知》、《國庫集中支付電子化管理接口報文規範（暫行）》、《國庫集中支付電子化管理暫行辦法》以及《關於規範國庫集中支付代理銀行電子化管理相關系統建設的通知》等辦法文件，第二批十個省市的試點工作順利推進。２０１３年９月１２日，劉昆副部長到河北實地調研支付電子化管理有關情況，對河北省的試點工作給予了充分肯定，並對推進全國的支付電子化管理工作提出了具體要求。
２０１３年９月２７日，國庫集中支付電子化管理全國推廣電視電話會議順利召開，明確了２０１４年上半年以前完成省級實施的工作目標，標誌著支付電子化管理的推廣工作全面啟動。
問：按照工作目標，各地實施省級支付電子化管理需要做哪些準備工作？
答：劉昆副部長在９月２７日的講話中，對支付電子化管理的主要內容有一段形象的描述：利用一套標準規範、“支撐控件”和“自助櫃面”兩個軟體，打通財政、人行、代理銀行三個系統，實現財政、人行、預算單位、代理銀行四方電子化管理。實行支付電子化管理的準備工作，剛好與此相對應。簡單説，就是根據財政部、人民銀行總行研究制定的支付電子化相關業務和技術標準，統一向財政部和人民銀行總行申領、部署“電子憑證安全支撐控件”，組織本地預算單位使用經財政部門和人民銀行驗收的“代理銀行自助櫃面業務系統”，根據標準規範、“支撐控件”及“自助櫃面”的有關要求對財政部門、人民銀行、代理銀行的現有業務系統作適應性調整，並建立完善的支付電子化管理制度。此外，就是採購支付電子化必備的一些安全基礎設施，如電子簽名、印章服務器等。
為了幫助地方把實施準備工作做實、做細，少走彎路，財政部、人民銀行總行要求地方財政部門會同當地人民銀行制定詳細的實施方案，對組織領導、部門職責分工、配套管理制度、安全基礎環境、工作實施步驟、業務操作規範、差錯處理機制、業務應急預案、系統改造方案、運行維護管理等各方面內容予以明確，並分別報經財政部和人民銀行總行確認後再開始具體實施工作。
問：市、縣一級如何應用支付電子化管理？
答：支付電子化管理的前兩批試點都是省一級部門，市、縣一級主要是進行有關學習和準備，根據省裏的統一安排有序推進。關於市、縣一級支付電子化管理的具體方式上，我們提倡“兩級建設、五級應用”。“兩級建設”是指中央和各省共同完成支付電子化管理的建設工作，對於全局性、規範性的工作，由中央統一來做；對局部、個性的工作，如業務系統改造、安全設備選型、實施方案制定等，由省級統一來做，並負責向地（市）、縣、鄉縱深推進。“五級應用”是指中央、省、市、縣和鄉鎮統一應用支付電子化管理手段，具體使用方式，各地根據實際情況靈活掌握，可以採取省級集中部署的方式，也可採取地市集中部署、縣鄉作為終端接入的方式。需要強調的是，目前我們的工作重點仍然要放在省本級。按照規劃，人民銀行和代理銀行都是省級集中部署，財政部門將省本級的支付電子化工作做紮實，地市級的推廣就會水到渠成，事半功倍。
問：實行支付電子化管理如何分步推進？
答：支付電子化管理千頭萬緒，是一項複雜的系統工程。但是，各地在具體實施中不能眉毛鬍子一把抓，而要統籌規劃、分步推進，先從技術層面將現行業務管理電子化，再考慮業務管理的未來優化與擴展。具體來説，就是要牢牢把握住支付電子化管理的四項核心任務：制度建設、標準規範、支撐控件和自助櫃面。制度建設主要包括業務調整和電子化保障兩部分內容，業務調整相關制度建設的時間彈性較大，可以視業務改革的進展有序推進；電子化保障相關制度建設，各地差異較小，財政部國庫司已經整理了相關範例供地方參考。實施支付電子化標準規範，地方的主要工作是按照財政部、人民銀行出臺的相關文件要求，對現行業務系統數據編碼、口徑等進行調整。電子憑證安全支撐控件部署工作並不複雜，主要是各地現行支付系統要做適應性改造，但這個改造“可大可小”，如按最小目標改造，只要保證支付系統和支撐控件有效銜接即可，不必對現行業務流程做大的調整。規範自助櫃面業務系統，主要開發工作由各家代理銀行承擔，財政部門的主要任務是組織預算單位統一使用。將上述任務細化分解，分步驟、分主體來看：
第一步，地方財政部門可以不調整現有業務流程及管理方式，集中力量抓好支撐控件實施和支付系統改造，選取少量預算單位和代理銀行配合進行支付電子化的業務與系統驗證；地方人民銀行主要是完善網絡環境、部署支撐控件，並根據總行安排統一升級核心業務系統。這一步工作的重點是設備保障和技術實施，所需時間較短。業務部門可以充分利用這段時間，為第二步的業務改造做好準備。
第二步，地方財政部門要抓好支付電子化擴面增量，向縱深推進，進一步加強技術保障，創新管理模式，優化業務流程，精簡業務單據，逐步實現工資統發、農民補貼等財政對個人的直接支付等“重頭戲”。這一步工作的核心是在“電子化”技術手段部署到位的基礎上，審視現有業務流程，深化改革，充分發揮新型生産力的作用，預計需要一到兩年的時間。
總之，地方實施支付電子化管理只要找準工作的著力點和落腳點，就可以起到“四兩撥千斤”的作用，儘快取得成效，按時完成任務。只要相關基礎設施和硬體設備及時到位，基本上能夠爭取在２０１４年初初步完成第一步工作。實際上，第二批試點的河南、遼寧等省就是按照這個思路，利用較短時間取得了較好成果。
問：實行支付電子化管理還有哪些需要注意的問題？
答：一是不要把現行系統推到重來。財政國庫工作面向人民銀行、廣大基層預算單位和眾多代理銀行，服務千家萬戶，牽一髮動全身。財政部門、人民銀行、代理銀行已經建立了比較完善的信息系統，自成體系，很難做大的改動。而且，人民銀行和代理銀行的網絡系統是“上下一條線”全國集中部署，改造難度更大。在這種情況下，支付電子化採取了創新的思路和做法，既沒有把各方的系統推倒重來，也沒有做大的改造，而是從“結合部”入手，對管理的薄弱環節進行嵌入式優化，對數字簽名、電子印章、安全傳輸等進行封裝，供各類業務系統調用，降低了業務系統的改造成本，力爭通過一次“微創手術”達到 “１＋１＞２”的效果。
二是既算“小賬”，也算“大賬”。支付電子化管理需要配套的安全基礎設施和一定的軟硬體環境，必然需要資金投入。我們要厲行節約、精打細算，能重復利用現有的系統資源，就儘量不採購新的設備；系統改造及運維工作儘量實行本地化，能自己做的就自己做，降低實施成本。對於新採購的設備，要嚴格落實部領導指示，落實政府採購相關規定，不得指定品牌、廠商，人為設置技術壁壘。同時，財政部門也要抱著“計利當計天下利”的胸懷，充分認識到我們現在的投入，是為了夯實財政資金安全管理的基礎，是為了提高政府工作效率和公共服務水平，是為了獲得更廣泛的經濟效益和社會效益。
三是總結經驗，創新管理。支付電子化管理是一次以國庫集中支付制度為基礎的財政管理手段創新，牽涉部門比較多，其實施效果取決於具體的應用方式。目前已進行試點的十二個省市，對支付電子化的具體應用各有側重，分別收到了不同的實際效果。各地在具體實施時，應當在堅持國庫集中支付制度框架不變、保證資金安全的基礎上，借鑒兄弟省市經驗，勇於探索，大膽創新，推動我國財政國庫事業不斷發展。
問：關於支付電子化管理的全面推廣，國庫司近期還有哪些工作安排？
答：支付電子化管理勢在必行。為了幫助地方財政部門的同志儘快理解掌握支付電子化有關知識，準確把握實施工作的重點和突破口，國庫司將從四個方面具體推動：一是在年底以前分別召開兩個片會，分批對沒有參加試點的２４個地區進行培訓。二是地方實施工作啟動以後，國庫司將指定專人，對各地進行一對一指導和督促。三是進一步完善支付電子化管理網絡論壇，提供一個答疑解惑、交流共享的平臺。國庫司會通過這個平臺及時發佈工作動態、共性問題解答等內容，地方同志也可以就自己感興趣的問題提出疑問或見解，交流工作經驗，分享心得體會。四是繼續加強支付電子化管理的有關宣傳工作。會同有關媒體，在《中國財政》雜誌開設“支付電子化管理”專欄，集中刊載有關文章，在《中國財經報》不定期發佈工作最新進展等。進一步加快支付電子化管理理念的更新，擴大社會影響力，為支付電子化管理的全面推行營造良好氛圍。另外，針對支付電子化管理的實施細節，相關開發公司也會儘快為財政部門、人民銀行、代理銀行的技術人員進行培訓。
