核心閱讀

    ２００４年３月，國務院頒布新的《基金會管理條例》，首次將基金會分為公募基金會和非公募基金會。民政部近日透露，截至去年底，我國已有在冊非公募基金會３４９家，佔基金會總數的３０％。

邱炯　繪

    非公募基金會的出現，給熱心善舉的企業和個人打開了一條新通道，也給中國慈善事業的發展提出新的課題。

    南都公益基金會今年５月剛成立，志氣不小：未來５至１０年，以項目招標方式，捐建１００所新公民學校；同時持續資助非營利組織關愛農民工子女的公益項目。未來１０年，南都公益基金會用於新公民計劃項目的資助總額，將超過３億元人民幣。

    這樣的資助力度和規劃，源於一個企業發起的非公募基金會，這在幾年前幾乎無法想象。

    公益基金會，“官辦”邁向“民辦”

    自然人、法人或者其他組織發起的原始基金不低於２００萬元人民幣，就可申請設立非公募基金會——２００４年３月８日，國務院頒布新的《基金會管理條例》，首次將基金會分為公募基金會和非公募基金會，並規定了成立非公募基金會的最低門檻。

    這個規定，首次為民間公益基金會打開一條通道。

    “此前，基金會基本上是個‘官辦’機構。上世紀８０年代開始，一些政府部門或是想發展公益事業，或是出於自身工作的需要，但是財政又緊張，於是想到成立基金會向大眾募款，這就是我國很多公募基金會的來源。”清華大學ＮＧＯ研究所所長鄧國勝説。

    很多至今頗具影響力的公募基金會，都脫胎于政府部委。比如，中國青少年發展基金會是團中央辦的，中國少年兒童發展基金會是全國婦聯辦的，中國扶貧基金會是農業部辦的。多年來，公募基金會在發展公益事業、尤其是募集公眾善款方面發揮了積極作用。近年來，中國少年兒童發展基金會、中國婦女發展基金會、中國扶貧基金會、中國青少年發展基金會等，每年的募款資金都在１億元以上。

    與此同時，一些公募基金會在機構設置、人員編制、運作方式等方面更接近政府部門的附屬機構，隨著經濟發展，有限的公募基金會已不能滿足社會需求，民間資本要求進入慈善領域的呼聲越來越強，大量的“草根慈善”組織不斷涌現。在“官辦慈善”遭遇管理挑戰、“草根慈善”面臨募款窘境的同時，新《條例》關於非公募基金會的規定，給熱心慈善的企業和個人打開了一條新通道。

    “非公募”運作，慈善優勢初現

    “公募”與“非公募”，最大的區別在於能否向公眾勸募。不向公眾勸募，非公募基金會怎麼維持穩定的資金來源？“依靠自有資金的運作增值，還有發起人自身或親友的捐助資金。”南都公益基金會副理事長兼秘書長徐永光説。

    不向公眾勸募，意味著不會給公眾帶來負擔；依靠自我增值和私人捐贈，則對管理運作的專業化、規範化提出了更高的要求。

    據民政部民間組織管理局調查顯示，非公募基金會已初步體現出三大優勢：

    資金來源穩定，成長性強。非公募基金會一般有比較固定的一個或多個捐贈人，有相對穩定的捐贈收入，容易進行長遠的發展規劃，有利於長期發展。

    公益活動的實際效果顯著。非公募基金會的決策層和管理層往往來自商業領域，基於商業經驗，他們比較注重項目的成本與收益，推出的公益項目注重實效，保障受助人能得到最大程度的實惠。

    強調內部控制。由於非公募基金會追求與特定捐贈人建立穩定的關係，向捐贈人負責的意識更強。因此非常注重內部控制，包括節約成本、精減人員和對捐贈人的公開透明。

    鄧國勝認為，非公募基金會追求規範運作，善於選擇專業化管理人才是其一大特點。比如徐永光，就曾是中國青少年發展基金會的創始人，管理經驗豐富。

    民政部民間組織管理局有關負責人説，總體上看，非公募基金會的運作能力有其獨特優勢，應該鼓勵發展，這也是國際上慈善事業發展的趨勢所在。

    雙重管理，帶來“準生”難題

    《條例》頒布之初，曾有人樂觀地預測，越來越多的民間資本將投入公益事業，非公募性基金會將蓬勃發展，未來中國最具實力的基金會將是由私人設立的非公募基金會。

    然而，在《條例》施行的相當一段時期內，非公募基金會有所發展，但是並沒有如預期的那樣“一擁而上”。

    行內專家認為，這固然是因為企業、個人對非公募基金會這一新生事物缺乏認知與了解，處於觀望階段；但更重要的原因則在於政策因素，《條例》雖然允許企業和個人設立自己的基金會，但前提是必須找到業務主管部門。恰恰是這一條，讓很多非公募基金會“難産”。

    根據目前的規定，我國的民間組織實行登記管理機關和業務主管單位雙重管理，也就是説，如果要成立基金會，必須找到一個主管部門才有資格在民政部門登記。但是，很多公益相關領域沒有對應的專門的政府管理機構；有些可以找到對應部門，但出於利益或者是責任的考慮，很多政府部門態度保守，這些都使得基金會尋找主管單位的難度加大。

    民政部不僅是基金會的登記管理機關，也是１０家基金會的業務主管部門，其中７家都是非公募基金會，包括新近成立的南都公益基金會。作為業務主管部門，不僅需要負責基金會的籌備申請、成立登記、年檢初審，更需要對其重大業務活動進行指導和把關，幫助基金會解決一些實際困難。所以，儘管有民政部帶頭，願意為“非親非故”的基金會擔起監管責任的政府部門並不算多。

    行內人士認為，儘管未能取得預期的發展，但是客觀地説，我國的非公募基金會在這一兩年內還是取得了很大的突破。《條例》頒布以後，新登記的基金會已經以非公募為主。

    “非公募”，更需政府監管

    公募基金會資金主要來源於公眾募捐，自然需要公眾監督其資金使用、項目運作，非公募基金會不向公眾勸募，是否就沒有公開透明的義務？

    “在一些發達國家，政府對非公募基金會監管更嚴。”鄧國勝説，因為公募基金會自有公眾用腳投票，市場會淘汰沒有公信的公募基金會。而非公募基金會由於缺乏公眾的監督，反而更需要政府的監管。雖然非公募基金會沒有用公眾的錢，但它享受了減免稅的待遇，因此，不僅出資人，包括政府、媒體和社會，都應該加強對基金會的監督。

    其實，國務院頒布的新《基金會管理條例》已有明確規定，無論公募基金會，還是非公募基金會，在從事公益活動時，都應本著公開透明的原則。業務主管部門和登記主管部門都有責任對公募基金會和非公募基金會進行監管。

    日前，民政部民間組織管理局公佈了基金會２００６年年度檢查第一批合格名單，首批５６家基金會通過年檢，包括“北京大學教育基金會”、“香江社會救助基金會”等９家非公募基金會。有關負責人表示，無論是否“公募”，基金會都必須參加年檢。去年是對基金會進行年檢的第一年，處在新舊法規的交替之中；從今年開始，年檢逐年靠近《條例》規定，檢查將更為嚴格。通過年檢後的基金會，還要把年度工作報告摘要登在指定媒體上，接受公眾查詢和監督。(記者　紀雅林)