●1987年,經國務院批准,中國社會福利有獎募捐委員會成立,成為新中國第一個全國性專業彩票發行機構
●20年中,彩票管理主要由國務院頒布規範性文件和一些部門規章來規範
●2001年,國務院頒布《關於進一步規範彩票管理的通知》,提出由財政部儘快起草《彩票管理條例》
●2007年,我國彩票銷售總量突破1000億元。而《彩票管理條例》已進入國務院立法程序
![](http://big5.www.gov.cn/gate/big5/www.gov.cn/govweb/jrzg/images/images/00123f37b9ae0900bfca02.jpg)
資料圖片
1月22日,記者從國務院法制辦了解到,目前《彩票管理條例》已經進入國務院立法程序。彩票業誕生20年,始終沒有配套的法律法規的狀況有望改變。
1月17日,民政部全國福利彩票工作會議上透露,2007年中國福利彩票總銷量達631.6億元,為國家籌集福彩公益金217億余元。而加上此前公佈的體育彩票的數據,去年全國銷售彩票總量達1016億元,首次破1000億元,籌集公益金則超過300億元。
20年立法空白
彩票管理條例有望儘快出臺
有人説:“彩票雖小,卻一頭連著千家萬戶,一頭連著國計民生。”此言不假,彩票是一種為社會公益事業籌集資金的重要工具,發行彩票也被認為是匯集閒散資金,彌補國家財政,有效解決社會福利和社會難點問題的“國際經驗”。
目前全世界有120多個國家和地區發行彩票,大都制定有專門的彩票法律。而我國發行彩票超過20年,對於彩票發行、銷售、監管和公益金分配使用等環節的規範,主要靠國務院的幾份規範性文件和相關部門的部門規章來約束。因此,彩票立法的呼聲一直很高,但卻總是“只聞樓梯響,不見人下來”。
2007年底,有消息稱《彩票管理條例》正在加快制定,而且有望儘快出臺,“彩票立法”再一次成為輿論的焦點。本報記者專門向國務院法制辦核實此消息,法制辦有關人士確認此條例目前正在制定中。
其實,2001年國務院《關於進一步規範彩票管理的通知》就曾提出,由財政部儘快起草《彩票管理條例》。綜合這些信息分析,國人翹首期待的“彩票立法”將首先以行政法規的形式得以確立,而且這一進程可能會在較短時間內完成。
關注“問題彩民”
立法應防範社會風險
2007年是中國彩票業創造紀錄的一年,紀錄不僅僅是總量突破1000億元。
11月27日,甘肅省嘉峪關一位彩民投注福利彩票雙色球,中了1.13億元巨獎,創下我國發行彩票20年來單人中獎最高紀錄。對於普通人來説,彩票可以帶來遊戲的樂趣,也代表著一種機會和運氣。
據民政部公佈福利彩票相關數據推算,去年全國人均購買彩票78.76元,佔人均年純收入約1.20%。
“以極少量的閒錢換取極小的機會。”對於彩民來説,這是一個理性的底線。然而,財富神化的不斷衝擊,卻讓一些人不斷突破這條底線。
“白領淪為服務生,挪用公款購彩票鋃鐺入獄。”近幾年,彩民因為沉迷于彩票無法自拔,致使自己無心工作、傾家蕩産的報道屢屢見諸報端。2007年4月,河北邯鄲農行員工任曉峰、馬向景從自己管理的金庫中盜竊5100萬金庫鉅款,舉國震驚,其中竟有4300萬用來購買彩票,也創造了彩票發行歷史的“另類紀錄”。
“彩票法律法規的制定首先應該明確這個行業存在一定‘負面性’。不承認這一點,就很難設計出能有效預防風險的法律制度”,北京大學公益彩票事業研究所執行所長王薛紅博士如是説。
王薛紅認為,要引導彩民理性對待彩票,而制定法律必須以有相當數量的彩民不理性為假設,這樣才可能通過法律制度來防範彩票帶來的社會風險。比如在彩票銷售環節設定風險提示、限額銷售等控制機制。
她認為,條例還應該體現對彩民利益和訴求的尊重,尤其是對“問題彩民”的關注。可以規定從彩票銷售收入中抽取一部分作為救助問題彩民的基金等,至少應該有原則規定。
管、發真正分離
避免部門利益法律化
1987年6月,經國務院批准,中國社會福利有獎募捐委員會成立,成為新中國第一個全國性專業彩票發行機構。1994年,國務院批准當時的國家體委在全國範圍內發行體育彩票。時至今日,“福利彩票”和“體育彩票”就是中國彩票的兩大類。
“管發分離”被認為是彩票管理的方向,即管理工作由福彩和體彩中心這兩類事業單位負責,而發行和銷售委託給公司操作。
但有專家認為,目前的“管發分離”尚缺少法律依據,比如與公司之間如何委託,委託給誰,是否必須引進公開招投標機制等問題都有待於法律予以細化。2004年轟動一時的“西安寶馬彩票案”就與對委託機構的約束、管理有密切關係。
我國對於彩票的管理體制幾經調整,目前依據2001年10月頒布的《國務院關於進一步規範彩票管理的通知》以及此後出臺的相關規定。審批權在國務院,財政部負責監管,而由民政部、國家體育總局組織實施。同時,按照“收支兩條線”的原則,對彩票發行收入實行專戶管理。彩票發行資金構成比例調整為:返獎比例不得低於50%,發行費用比例不得高於15%,彩票公益金比例不得低於35%。
然而,在彩票管理環節出現的問題卻仍然不斷。2007年12月19日,國家體育彩票管理中心原副主任張偉華,因犯受賄罪被北京市第一中級人民法院一審判處有期徒刑10年6個月。
此前,2005年審計署發佈的審計報告中指出,在彩票印製過程中,國家體彩中心負責人“弄虛作假,指定所辦公司將代理進口電腦彩票專用熱敏紙業務,委託給不具有進出口經營權的私營企業,人為增加環節,轉手高價採購,致使彩票發行費在2003年2月至2005年1月流失2341萬元。”
同時,身為事業單位的國家體彩中心,“向所辦的兩家公司支付體育彩票發行費,用於彩票印製、發行,但支付的發行費超過實際需要,在扣除全部成本費用後,兩公司獲利高達5.58億元。”
王薛紅説,從目前情況看,條例首先還是要對現有管理體制法制化,進一步明確各部門的職責、産業政策、發行宗旨和發行機構等。同時王薛紅認為,在條例中,應該更多體現行政部門的權力與責任的統一,還應該避免部門利益的法律化。
用好300億公益金
增加公眾參與程度
“如何用好300億以上的公益金?”這是公眾普遍關心的問題。就立法而言,如何能使公益金使用更加公開、透明,真正用得其所,也正是人們對彩票立法的期待。
其實,在發行後較長的一段時間,發行彩票公益金都是由發行部門來安排使用的。2000年後,財政部正式從中國人民銀行手中接過了彩票市場監督管理職能後,公益金的使用範圍擴大了。有學者認為,從那時起“部門彩票”才開始變成“國家彩票”。
按照目前財政部規定的彩票公益金分配政策,彩票公益金在中央與地方之間,按50%:50%的比例分配。中央集中的彩票公益金,在社會保障基金、專項公益金、民政部和國家體育總局之間,按60%、30%、5%和5%的比例分配。地方留成的彩票公益金,將福利彩票和體育彩票分開核算,按彩票發行宗旨使用,由省級人民政府財政部門協商民政、體育部門研究確定分配原則。
“這個行業匯聚了大量來自公眾的財富,而這些資金使用的公益性是彩票行業的首要價值。”王薛紅説,對於公益金的分配和使用應該更加公開、透明,還應該更多體現公眾的參與。
她認為,可以專門設立公益金監管和分配使用委員會,由相關政府部門和專家學者公眾代表等組成,共同決定公益金的分配和使用,避免權力缺少制約,在公益金分配上的失衡。