《綱要》提出，全國耕地保有量到2010年和2020年分別保持在18.18億畝和18.05億畝。為什麼一定要守住18億畝耕地紅線？未來造成耕地減少的因素主要有哪些？守住紅線，關鍵在哪？

    意義重大——實現糧食基本自給 保持農村社會穩定

    首先，是確保中國糧食安全的需要。實現中國糧食基本自給的耕地面積最低是18億畝。因此，保住18億畝耕地，就使糧食安全有了基本的資源基礎。

    其次，是保持農村社會穩定的需要。耕地減少過快，在就業崗位和社會保障體系尚不健全的情況下，將會産生大量“種田無地，就業無崗，低保無份”的“三無”農民，給農村社會穩定埋下隱患。

    另外，堅守18億畝耕地紅線還有利於促進經濟增長方式轉變和穩定生態環境建設成果。實施土地用途管制制度，可以有效抑制建設佔用土地的過度需求，促進形成節約集約用地的倒逼機制，同時減少土地過度開發所帶來的生態問題。

    形勢嚴峻——耕地總量逐年減少 後備補充能力有限

    目前，全國耕地面積已從1995年的19.51億畝減少到18.26億畝，人均耕地更是只有1.39畝，不到世界平均水平的40％。“人增地減”已成為我國現代化進程中最突出的矛盾。同時，近年來，我國部分耕地質量降低，在農業科技沒有重大突破的情況下，糧食單産持續提高難度加大。

    目前，造成耕地減少的主要原因是生態退耕、非農建設佔用、農業結構調整以及災害損毀，補充耕地主要是開發、整理和復墾三項因素。但受後備資源的數量、質量、經濟條件以及環境效應的影響，未來耕地補充的能力有限。從土地開發看，我國耕地後備資源開發潛力不到5000萬畝。從土地整理和復墾看，受資金、政策等條件的限制，通過建設用地的整理復墾補充耕地的規模有限。

    首要任務——嚴格控制耕地流失 確保耕地佔補平衡

    《綱要》明確指出，嚴格控制耕地流失是保護耕地的首要任務，包括嚴格控制非農建設佔用耕地、嚴格禁止擅自實施生態退耕、加強對農用地結構調整的引導以及加大災毀耕地防治力度等。

    《土地管理法》規定，用地單位必須履行耕地佔補平衡的要求，只要切實執行，非農建設佔用耕地就可避免造成耕地凈減少。因此，未來造成耕地減少的因素主要包括生態退耕、農業結構調整和災害損毀三個方面。從生態退耕看，為減少因生態退耕造成的耕地減少，國務院2007年發佈了關於完善退耕還林政策的通知，要求原定“十一五”期間退耕還林2000萬畝的規模，除2006年已安排400萬畝外，其餘暫不安排。因此，規劃期間不會因生態退耕造成耕地的大量減少。從農業結構調整減少耕地看，由於農業結構調整導致耕地減少和增加並存，規劃期內通過採取多種措施，引導農業結構調整向有利於增加耕地的方向進行，確保不因農業結構調整減少耕地保有量。從災害損毀耕地看，主要受自然災害和防災能力的影響。規劃期內隨著水利、地質災害防治等工程設施的增加和完善，以及及時復墾災毀耕地，災毀耕地數量會有所減少。規劃期間力爭將因災損毀減少的耕地控制在1100萬畝以內。

    上述分析表明，在嚴格控制耕地流失的前提下，到2020年守住18億畝耕地紅線是完全可行的。（夏 珺 于 猛）