積極穩妥推進大部門制改革

魏禮群

    黨的十七大提出要“加大機構整合力度，探索實行職能有機統一的大部門體制”，對推進行政體制改革提出了新要求。黨的十七屆五中全會進一步強調要“堅定推進大部門制改革”，充分體現了中央進一步整合機構設置、優化政府組織結構的決心。在“十二五”開局之際，我們要深刻領會黨中央的戰略部署，提高認識，總結經驗，積極穩妥推進大部門制改革。

    一、推進大部門制改革具有重要意義

    實行大部門制，就是在行政機構設置中，把多個部門分別承擔的相同或者類似的職能歸併為一個部門履行，減少部門職責交叉事項和多頭管理，變部門之間協調為部門之內協調。這既可以精簡機構，又可以減少部門間的協調困難，還可以提升政府的公共行政效能和水平。

    推進大部門制改革是完善社會主義市場經濟體制的必然要求。經過30多年的改革開放，我國基本建立起社會主義市場經濟體制，為經濟社會發展注入了強大的活力。但無庸諱言，制約科學發展的行政體制機制因素還相當突出。主要是：機構設置中部門過多、管理分散，部門職責交叉、政出多門，權責脫節，既不利於政府職能的正確行使，也不利於市場作用的充分發揮，妨礙資源優化配置和經濟社會健康發展。“十二五”時期，促進科學發展，加快經濟發展方式轉變，對完善行政體制提出了更高的要求，迫切需要加快推進政企分開、政事分開、政資分開、政府與仲介組織分開。大部門制改革，有利於加強和改善宏觀調控，減少對微觀經濟的干預，可以為完善社會主義市場經濟體制打開更廣闊的空間。

    推進大部門制改革是實現中國特色行政體制改革目標的重要任務。黨的十七屆二中全會通過的《關於深化行政管理體制改革的意見》鄭重提出：到2020年建立起比較完善的中國特色社會主義行政管理體制。通過改革，實現政府職能向創造良好發展環境、提供優質公共服務、維護社會公平正義的根本轉變，實現政府組織機構及人員編制向科學化、規範化、法制化的根本轉變，實現行政運行機制和政府管理方式向規範有序、公開透明、便民高效的根本轉變，建設人民滿意的政府。推進大部門制改革是實現上述“三個轉變”、建立完善中國特色社會主義行政管理體制的重要任務。大部門制是一種合理設置機構、優化職能配置的政府組織模式，有助於克服行政體制機構重疊、職能交叉，權責脫節、職責不清，推諉扯皮、效率低下等弊端，能夠形成統一、規範、透明、高效的行政運行機制和政府管理制度，從而順利實現到2020年建成中國特色行政體制的既定改革目標。

    推進大部門制改革是適應加強和創新社會管理的迫切需要。伴隨經濟體制的深刻變革，我國經濟結構戰略性調整不斷推進，以公有制為主體的多種所有制經濟共同發展，由此帶來了各種群體利益關係和利益格局的新變化，特別是産生了許多新的社會階層、新的社會需求、新的社會心態、新的社會矛盾等。比如，在城鄉人口流動大潮中我國有2億多農民工，如何加強城鄉統籌，切實解決農民工問題，就需要加強綜合部門的協調管理與服務。社會結構演變，對政府加強和改進社會管理提出了新課題，對政府治理能力和保障能力提出了新要求，需要行政改革提供體制支撐。實行大部門制改革有利於加強與創新社會管理，從而有利於加快健全中國特色社會管理體系。

    推進大部門制改革是實現政府管理科學化的必由之路。實行大部門制改革，不僅可以優化政府組織結構和行政運行機制，而且可以推進決策科學化、民主化、規範化，提高決策水平，還可以整合公務員隊伍、優化人員結構，因而是推進政府管理科學化的過程。可以説，大部門制改革是加強政府自身改革和建設的必由之路。從國際上看，發達國家無論大小，一般都是實行大部門制，政府部門大都保持在15—20個之間。實行這一體制的國家，行政成本較低，行政效率較高。我國推進大部門制改革，有利於建設高效、節約、責任型政府，提高政府管理科學化水平。

    總之，推進大部門制改革，無論是對建立健全社會主義市場經濟體制，加快傳統行政模式向現代行政模式轉變，還是促進上層建築更加適應經濟基礎、推動科學發展，都具有十分重要的意義。

    二、大部門制改革進展情況與存在的問題

    黨的十七大以後，從中央到地方都進行了大部門制改革的探索，並取得積極進展，成效初步顯現。實踐已經並將繼續證明，實行大部門制是正確的選擇，是我國行政體制改革的基本方向。

    從中央層面來看。以2008年3月15日十一屆全國人大一次會議批准的國務院機構改革方案為標誌，在半年多的時間裏就完成了國務院機構改革的任務。首先，進一步調整了國家發改委、財政部、中國人民銀行等部門的宏觀調控職能，建立了比較健全的協調機制和宏觀調控體系。其次，整合和加強了能源管理職能，設立了高層次議事協調機構國家能源委員會，組建了統管能源事務的國家能源局。再次，把有關部門部分和全部相同及相近的職能加以整合，組建新的大職能部門。整合國家發改委、國防科工委、信息産業部、國務院信息辦的工業與信息職能，組建了工業和信息化部；整合建設部、交通部、民航總局的有關職能，組建了交通運輸部；整合人事部、勞動和社會保障部的職能，組建了人力資源和社會保障部；整合環保職能，組建了環境保護部；集合住房與城鄉建設管理職能，組建了住房和城鄉建設部。此外，梳理了一些政府機構行政職能關係，對一些國家局的設定和歸口進行了符合實際的大部門制改革。這次改革共調整了15個機構，減少了4個正部級機構，為大部門制改革進行了積極探索，積累了重要經驗。

    從地方層面來看。3年多來，各級地方政府按照中央部署，進行了以大部門制為取向的新一輪機構改革，合理地調整機構設置和綜合部門設置。全國省級機構改革從2008年10月中央批復上海市改革方案開始，到2010年年初基本完成。各地積極探索成立大部門，多數省份的政府組成部門有所減少，有的省整合力度較大。全國市、縣級從2009年年中開始啟動大部門制改革，到2011年初副省級、地級市已完成改革工作，縣級改革也大體進入完成階段，但要全部完成改革任務還要一定時間。全國鄉鎮機構改革在2009年3月開始，共有34600多個鄉鎮參加改革，預計到2012年結束。各級地方機構改革都以大部門制改革為抓手，進行了有益嘗試。

    總的看來，大部門制改革在全國進展順利，初步實現了精簡機構和整合部門職能的目標，在一定程度上緩解了以往多部門之間職責重疊、交叉等問題，優化了政府結構和運行機制，提高了行政效率和政府管理水平。特別是一些地方政府大膽創新部門設置，豐富了改革實踐。一是，中央政府改革積極穩妥，及時、有力地應對汶川地震等特大自然災害和國際金融危機的巨大衝擊，證明了改革所取得的初步成效。二是，一些省市機構改革整合部門職能收效明顯。例如，海南省組建大旅遊部門、重慶市組建大農業部門，都受到社會好評。三是，一些城市探索大部門制有實質性突破。例如，深圳市將民防委辦公室、安委會辦公室、地震局、核應急辦、應急指揮中心等機構整合成為“大應急辦”，運行順暢；廣州市整合原市容環衛局、市政園林局、市建委、市愛衛辦、市城管局的有關職能，成立了廣州市城市管理委員會和城市綜合執法局，由“多龍管水”走向“一龍治水”。四是，有的縣級實行大部門制力度更大。如廣東省佛山市順德區，把41個黨政機構整合為16個，這項改革已在佛山市各區推行。

    但是，我們也要看到，大部門制改革尚處於探索之中，在實踐中也遇到了一些問題。其一，改革牽涉多個部門權責關係，推進難度較大。由於思想認識上的差異，有的上級部門對撤並其下屬系統機構施加壓力，有的改革由於權利關係的制約而推遲，導致改革進程放緩。其二，已進行大部門制改革的，還沒有完全實現從“物理組合”到“化學反應”。有的機構雖然劃歸到一起，但融合程度不到位，“名合而實不合”，一些部門在新體制下仍然保持了獨立性；有些新組建部門還處在磨合期，工作機制沒有能夠相應建立起來，有些大部門職能作用還沒有發揮出來。同時，不少公務員素質和能力也難以適應大部門的需要。其三，已經實行大部門制的，職責分工尚未完全落實到位，應該整合的機構職能有些還沒有完全到位。這些問題，需要深入研究，認真加以解決。

    三、積極穩妥推進大部門制改革的思考

    “十二五”時期是全面建設小康社會的關鍵時期，是深化改革開放、加快轉變經濟發展方式的攻堅時期。當前，積極穩妥推進大部門制改革，為科學發展和社會進步提供體制性保障，任務十分艱巨。我們要繼續解放思想，以更大的決心和勇氣推進改革創新，爭取大部門制改革取得積極進展。

    提高大部門制改革重要性的認識，增強改革的自覺性和堅定性。政府組織機構是政府履行職能的載體。只有完善政府組織機構設置，才能有效發揮政府整體功能和提高行政水平。推進大部門制改革，是上層建築更好適應經濟基礎的迫切要求，是建設現代化政府、服務型政府和人民滿意政府的關鍵之舉。我們要切實提高對大部門制改革重要意義的認識，從深化行政體制改革和推進國家現代化的高度看待大部門制改革，正確認識改革中遇到的各種矛盾，以更大的決心和勇氣繼續推進這項改革。

    加強大部門制改革頂層設計，增強改革的系統性和整體性。推進大部門制改革，是一個系統工程，涉及體制改革的全局，需要整體把握，系統思考，深化戰略研究，精心設計謀劃。特別要把握好大部門制改革與其他改革之間的關係，加強統籌協調，搞好總體部署。一是緊緊圍繞建設服務型政府和理順職責關係，按照精簡統一效能的原則和決策權、執行權、監督權既相互協調又相互制約的要求，從全局和戰略上研究大部門制改革的目標，做到階段性目標與長遠目標相結合。二是加強改革的配套設計，明確改革優先順序和重點任務，整體設計與分步實施相結合，全面推進與重點突破相結合，妥善處理改革牽涉到的各種利益關係。三是認真研究總結國外國內經驗，特別是近幾年我國推進大部門制改革的新鮮經驗，深入分析“十二五”時期和未來10年有條件實行大部門制改革的領域，在更大的範圍推進這項改革。四是先易後難，有計劃、有步驟地推進改革。要充分考慮需要與可能，把推進大部門制改革的進取精神與嚴謹求實的科學態度結合起來，積極穩步地加以推進。

    深化大部門制改革理論研究，增強改革的前瞻性和指導性。對於大部門制改革理論，我國理論界和實際部門已進行了一些探索，對改革起到了一定的理論支撐和實踐指導作用。但總體看來，由於我們對大部門制理論與實踐研究的時間比較短，研究深度和廣度還有限，對於它的基礎條件、支撐條件還缺乏深入的理解，還不能完全滿足實踐發展的需要。當前，迫切需要研究適合我國新階段實際情況的機構改革的特點和規律，迫切需要研究中央與地方各級政府的行政職能和組織結構，政務管理部門、社會事務管理部門、經濟事務管理部門的總體數量及相互關係，決策部門、執行部門、監督部門的法律關係等。同時，還需要對改革中涉及的一些重點難點問題，進行深入的理論研究和實踐總結。大部門體制反映了現代行政管理體制發展的趨勢，但也受到一國經濟社會發展水平和行政管理傳統的深刻影響與制約，要在準確把握我國國情的基礎上，深入研究國外做法，吸取對我們有益的經驗。當然，對國外成功經驗，我們既要學習與借鑒，也要做到有揚棄。

    強化大部門制改革法制建設，保障改革的持續性和穩定性。探索實行職能有機統一的大部門制，是行政體制和政府管理的創新，推進大部門制改革並鞏固其改革成果，都需要法制保障。如果沒有法制做保障，僅靠行政力量是很難持續推進的。即使僅靠行政力量在比較短的時間內能夠推進，但改革成果也很難長期保持下去。這方面過去是有深刻教訓的。例如，真正實現中央與地方行政管理體制的規範化和制度化，還應適時修改憲法和組織法，儘快制定相應的《中央與地方關係法》，對中央政府與地方政府的職責權限做出更加明確細緻的規定，使適當的集權與必要的分權具有法定性的保障。因此，加強大部門制改革的法制建設，保障改革措施的持續性、穩定性，應當成為下一步改革的重要任務。

    突出大部門制改革重點難點，增強改革的突破性和實質性。推進大部門制改革的關鍵在於兩個方面：一是要抓住轉變政府職能這個核心，實現組織機構從“硬體壓縮整合”到“軟體更新升級”；二是要建立健全部門間的協調配合機制，理順上下部門、平行部門間和部門內部的關係。這兩個方面是改革的重點，也是難點。從公共行政理論來看，機構職能的合理配置是行政體制的基礎，科學的機構設置是全面履行政府職能的保證。在大部門制改革過程中，既要考慮職能的科學配置，又要考慮機構的科學設置。因此，最大限度地避免政府職能交叉、多頭管理、責任不清的問題，就需要進一步轉變職能，加大對機構整合的力度，建立健全上下部門、平行部門間和部門內部協調配合機制，特別是需要完善工作流程機制。“十二五”期間，應當圍繞三個方面進行大部門制改革。一是圍繞服務經濟發展方式轉變、加快經濟結構戰略性調整、實施綠色發展和創新驅動戰略進行機構的整合和職能的界定，包括繼續完善大交通、大能源管理等改革；二是圍繞服務和改善民生、建立健全基本公共服務體系進行機構的整合和職能的界定，包括完善大市場監管、大食品安全、大社會保障部門等改革；三是圍繞加強和創新社會管理等方面進行機構整合和職能的界定，包括加快社會工作、應急管理等改革。當前，應重點從機構設置、人員編制、隊伍素質等方面入手，切實加強和充實政府的社會管理與公共服務部門。

    （作者：國家行政學院常務副院長）