政策目標要再平衡 城市化須帶動市民化
——就土地法治等熱點問題專訪國家土地副總督察甘藏春

    在全國法制宣傳日到來之際，國土資源部２２日啟動“弘揚法治精神，培育法治文化”主題送法活動。土地直接關係公民法人最基本最重要財産權，社會轉型期諸多矛盾集中體現在土地上。針對土地法治領域熱點問題，國土資源部黨組成員、國家土地副總督察甘藏春接受了新華社記者專訪。

    事關最重要財産權 著力解決多重矛盾

    記者：作為現行土地法修訂工作的具體組織者和新一輪修改工作領導小組副組長，您怎麼評價我國土地法治總體進程？

    甘藏春：從上世紀九十年代開始，我國土地資源進入市場，推進市場配置、要素配置，形成《土地管理法》《城市房地産管理法》等。土地和礦産是重要生産要素，要素市場化配置才是真正意義上的市場經濟，真正有意義的市場經濟體制改革不是産品市場。最有意義的是土地領域實行土地所有權和使用權相分離。２０１０年，我國宣佈有中國特色的社會主義法律體系形成，土地法治是重要組成部分。

    我國用３０年時間走過西方法治建設幾百年路程，有很多經驗值得總結。最主要的就是在解決有法可依問題後，做到有法必依還有一段漫長的路要走，立法理念、法律治理方式上都是如此。土地法治也面臨同一問題。

    記者：土地是最基本公民財産權，又是政府調控經濟重要工具，如何看待我國土地政策的目標選擇？

    甘藏春：無論我國土地法治還是礦業法治，都在經歷大變革時期，主要就是如何處理工業化、城市化與保護耕地、保護農民土地權益三者之間關係問題。

    新中國成立以來，無論１９５３年制定、１９５８年修訂的國家建設徵用土地辦法，還是１９８２年國家徵用土地條例、１９８６年土地管理法，徵地制度設計總體思路都是把為工業化、城鎮化發展儘快提供土地作為最優先立法目標和政策目標。

    １９９８年修訂土地管理法提高了徵地補償安置標準，規範了徵地程序，但總體導向沒有根本改變。徵地制度設計是與發展戰略相適應的，沒有這個制度，就很難解釋經濟高速增長，解釋快速城鎮化、工業化進程。我國工業化、城市化進程不可逆轉，只會加快不會推遲，但土地政策、土地立法重點要轉向減少耕地過多過快流失，轉向維護農民土地合法權益。

    最優目標須再平衡 農民土地權益必須維護

    記者：這就是説過去平衡被打破了。國土資源部部長、國家土地總督察徐紹史曾用三個“難以為繼”形容徵地等土地問題，從土地法治角度怎麼看？

    甘藏春：最近中央把改革徵地制度、修改土地管理法作為一個重大任務，要求加快推進。當前徵地矛盾增多的一個主要原因，是隨著城鎮化、工業化進程加快，地方政府一定程度上忽略、漠視徵地法律程序，造成耕地快速減少，犧牲農民利益。

    就徵地制度改革而言，要改變過度、過快消耗農用地狀態，盡最大努力減少徵地矛盾，維護社會穩定。必須同步實現三個目標：一要繼續為城鎮化、工業化進程提供土地資源。二要保護耕地，防止耕地減少過多、過快，因為徵地很大程度上是佔耕地。三要保護被徵地農民權益，減少徵地糾紛，維護社會穩定。

    必須把握三者平衡。面對日趨複雜的徵地矛盾，制度改革完善重點應該放在保護農民合法土地權益上，讓被徵地農民分享真正意義上的城市化成果。

    摒棄“偽城市化”道路 不為未來留後遺症

    記者：從１９８６年實施《土地管理法》到１９９８修訂《土地管理法》，徵地補償標準呈倍數增加，很多已突破徵收前３年平均年産值３０倍規定，但糾紛有增無減，怎麼看這一問題？

    甘藏春：從計劃經濟到上世紀９０年代中期，我國徵地補償安置標準很低，但糾紛不多，因為那個時期採取安置為主、補償為輔模式，被徵地農民進城轉戶口，安排工作，適當地補一點錢。

    隨著建設規模擴大，需安置農民大量增加。從１９９８年開始，基本採取貨幣補償為主、安置為輔。這個模式應予反思。在市場經濟條件下，農民作為主體獨立承擔風險能力不足，因此２００４年國務院提出原有生活水平不降低、長遠生計有保障，補償安置費用不足部分從國有土地出讓金中提取，從貨幣補償向貨幣補償和安置並重模式轉變。要把改革重點放在完善補償安置制度上。

    記者：補償和安置存在什麼區別，從中産生了什麼弊端？

    甘藏春：徵地補償是按照土地財産市場價值對農民進行補償，徵地安置是按社會公平原則，由國家對被徵地農民進行失地救助和長遠生活保障。兩者完全不同。捆在一起，花了不少錢還是有不少矛盾。從長遠看，分開可以解除社會穩定後顧之憂。總體上要把徵地補償和被徵地農民長遠安置區別開來。

    被徵地農民安置，應該在徵地成本中加大。我國徵地制度的最大弊端，就是農地城鎮化過程中，造成農民城市化進程滯後，造成大量“偽城市化”農民。現在進行人口統計，居住半年以上即按城市人口統計，事實上沒有享受市民待遇。因此最大問題是下定決心，將被徵地農民城市化作為改革重點。究竟提高多大幅度，要有關部門進行測算。

    記者：全國法制宣傳日即將到來，國土資源部開展“弘揚法治精神，培育法治文化”主題送法活動，目標何在？

    甘藏春：土地集中了各種社會矛盾，徵地拆遷引發糾紛、信訪問題突出。解決這些矛盾必須推進依法行政，用法治思維研究情況，用法律手段解決問題。要促進全系統學法、守法、用法，自覺崇尚憲法法律權威，由衷信仰憲法法律精神。同時引導群眾採取法律方式反映訴求，解決問題，捍衛權益，促進社會和諧。

    記者：現在徵地糾紛很多，群眾未能充分運用法律渠道，這個難題如何處理？

    甘藏春：現在對徵地糾紛的裁決，應該説，基本上法律救助措施不明確，出現糾紛基本上是通過政治解決的辦法，這不是長久的、常態管理方式。在探索由法院裁定、政府執行等模式可行性同時，要考慮挖掘中國傳統的民間治理模式，建立類似仲裁機構，包括發揮村民自治組織作用，多設幾道防風墻，逐步化解矛盾。

    目前非法徵地往往涉及多種責任，既有民事責任、行政責任，也有刑事責任。我國刑法中雖有非法徵地罪規定，但因為對該罪的確定有一個營私舞弊的前置條件，實踐中基本上沒有人因此追究刑事責任。為便於認定和實際操作，對於非法徵地給被徵地人造成財産損失的，可以考慮按照侵犯財産罪來認定，追究相應刑事責任並要求賠償損失，從而形成更直接有效的法律威懾。總之要考慮中國的發展階段，力爭紮實穩妥推進徵地制度改革，促進經濟社會發展同時，使徵地問題不再成為社會矛盾焦點，不給未來社會穩定留下後遺症。