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地方政府債券規模近年來首度擴至二千五百億元
中央政府門戶網站 www.gov.cn   2012年05月17日 06時58分   來源:人民日報

    《2012年地方政府自行發債試點辦法》日前印發,與去年相比,試點範圍並沒有變化,依舊為上海市、浙江省、廣東省、深圳市。最顯眼的變化就要屬發債品種的改變,除了3年期和5年期債券外,今年新增了7年期債券。

    財政部明確提出,2012年增加的地方政府債券收入,要優先用於保障性安居工程。

    有業內人士分析,從中央代發到試點地方自行發債,更多地強調了地方政府還本付息的主體責任,使地方政府成為地方政府債券的真正債務人,這將是一個趨勢。

    去年的試點交出了怎樣的成績單?又有哪些可供借鑒之處?

    試點省市2011年債券受追捧,上海發行認購超3倍,廣東高達6倍 

    去年,我國首次啟動地方政府自行發債試點。數據顯示,2011年我國地方政府債券共發行2000億元,期限分3年和5年兩種。其中財政部代理地方政府發行金額為1771億元,上海等四個試點省市自行發債額為229億元。從發行情況來看,試點省市的地方債券均受到市場追捧。上海地方債券發行認購超過3倍,廣東認購更是高達6倍。

    廣東的一些投資者告訴記者,地方債相對於股票風險更低,這是他們投資地方債的原因之一。不過,去年廣東兩期政府債券發行總額僅69億元,今年發債總額也只有小幅增加,發行量仍較小,主要是機構主導和進行超額認購,普通投資者難以有機會購買。

    去年試點省市的地方債券發行利率與3年、5年期固定利率國債基本持平或略低。對這種發行低利率的情況,在上海,業內有不同的認識。有人認為,地方債的利率低於國債似乎顯得不合情理,因為國家信用是最高信用,國債利率應該低於地方債才是。但也有業內人士表示,根據財政部2011年10月20日印發的《2011年地方政府自行發債試點辦法》,雖然地方債由上海地方政府自行組建債券承銷團,具體的發行定價機制亦由上海自定,但仍由財政部代辦還本付息,意味著除了把發債的具體操作過程交給地方外,其他的發債框架並沒有變化,因此其信用級別與之前發行的地方債變化不大。而且,上海是經濟較為發達地區,本身財政實力就高於全國平均水平,因此發行利率相對較低並不出人意料。

    今年新增7年期債券,使政府在保障房資金安排上更穩定

    財政部財科所副所長白景明認為,今年新增7年期債券,主要基於發債規模和債券資金使用這兩方面的考慮。2009年至2011年,國務院批准的地方政府債券規模均為2000億元,2012年則增至2500億元。地方政府債券的總規模大了,試點省市自行發債的規模也會“水漲船高”。自行發債規模擴大,為調整債券期限結構提供了空間。此外,今年地方政府債券發行規模比上年增加500億元,主要是考慮保障性安居工程需加大投入,以及公益性在建項目需要安排一部分後續資金等。這些項目大多週期長、見效慢,發行7年期債券,使政府在資金安排上更加穩定。

    公開信息顯示,2011年上海市招標的政府債券共71億元。保障性住房工程是所籌資金的重要使用領域,所佔份額與往年相比,有明顯的上升。2011年6月份,上海政府因為要發行地方債,調整本級預算時將“住房保障支出”預算由7億元調整為22億元。《上海市2011年財政支出預算表》顯示,2011年上海保障房預算支出為54億元,目前,2011年上海廉租住房補貼資金、舊區改造資金等保障性住房支出30億元已在國有土地使用權出讓收入(政府性基金)中予以安排,而剩下的24億元從何而來,並沒有具體説明。2011年地方債中安排的21.18億元恰好與24億元的缺口基本吻合。這批地方債資金對上海保障性住房建設可謂是雪中送炭。

    有學者認為,地方自行發債儘管能在一定程度上緩解地方財政並不寬鬆的局面,但小規模的自行發債並不能從根本上解決地方政府負債的問題。

    自行發債大大降低了風險,利於加強對地方政府債務的規範管理

    在白景明看來,地方政府自行發債規模大小、期限結構、利率水平都是有嚴格規定的,連還本付息都是由財政部代辦的,只是在發行環節由地方政府組織實施。這樣,大大降低了發債的風險,確保地方自行發債步調一致和金融秩序穩定。

    學者的看法也得到了試點地區的認同。廣東省財政廳相關負責人表示,自行發債好處不少:通過地方政府債券形式融資,有利於加強對地方政府債務的規範管理,省級財政通過自行發債獲取項目資金再轉貸地市,可以規範地市政府的融資行為,降低銀行的信貸風險;地方政府債券籌集的資金納入預算管理,資金分配計劃報人大審批,有明確的還款來源,促進地方政府債務管理的良性循環;地方政府通過發行地方債,需要與金融管理部門及金融機構密切合作,有利於促進地方金融業的發展。

    從2011年的試點情況看,上海市財政局國庫處處長莘澍鈞認為,地方自行發債很有必要。首先,“建設期的集中投入都為地方政府舉債提供了依據”。上海很多地方城市化後需要政府實現七通一平,而土地出讓金收入中有很大比例已用於拆遷安置和青苗補貼等項目,區縣等各級財政支出壓力很大。現階段轉方式、調結構、支持創新和高科技企業的發展均需要財政支持。其次,有效解決了發行主體和債務主體錯位問題。此前發行的地方債由於其發行的主體是財政部,資金使用是地方政府,社會上均認為是財政部擔保的,致使債券本身難以定位。“這也導致資金利用效率不高,在層層轉貸過程中有時間差,且統計較難。”此外,地方債的發行還有利於規範地方政府的融資渠道,而“發債有一套有效的評級體系,有利於風險的有效控制”,也能促進地方政府信用體系的建設,推進地方政府信息公開。

 
 
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