新華社北京２月２８日電

行政體制改革的“表”與“裏”
國家行政學院教授、博士生導師 宋世明

    剛剛閉幕的黨的十八屆二中全會審議通過了《國務院機構改革和職能轉變方案》。從全會公報的內容看，這次改革突出了政府職能轉變這一核心，在簡政放權、減少微觀事務管理、更好發揮市場和社會作用方面，提出了一系列重要舉措。這是本輪改革不同於以往的一大亮點。行政體制改革是一項系統工程，包括政府職能轉變、組織機構調整、運行機制完善、行政流程優化、管理方式創新、行政權力制約等多方面內容。在這些內容中，政府職能是深層次的、管根本的。只有把轉變政府職能切實向前推進，組織機構調整等其他方面改革才能取得實質性突破，才更有意義。

    一、機構改革是行政體制改革的“表”

    自１９８２年至２００３年，黨中央、國務院的有關文件中往往以機構改革來指代行政體制改革。１９８２年１月，鄧小平同志指出，“精簡機構是一場革命”。１９８８年、１９９３年、１９９８年制定的三個國務院機構改革方案，都涉及機構職能、運行方式等內容。如：１９９８年２月，黨的十五屆二中全會和隨後的九屆全國人大一次會議審議通過的《國務院機構改革方案》，提出機構改革的主要任務是轉變職能、調整分工、完善公務員制度，建立辦事高效、運轉協調、行為規範的行政管理體制。顯然，在這一時期，機構改革一直是行政體制改革的“代名詞”。

    ２００３年２月，黨的十六屆二中全會審議通過了《關於深化行政管理體制和機構改革的意見》，隨後十屆全國人大一次會議通過了《國務院機構改革方案》，明確把行政管理體制改革與機構改革區分開來。２００８年，黨的十七屆二中全會分別審議通過了《關於深化行政管理體制改革的意見》和《國務院機構改革方案》，同樣對二者作了區分。

    由於在很長時期內，我們常常以機構改革來指代行政體制改革，結果給人們造成一種片面認識，即行政體制改革就是機構改革。只要一提到行政體制改革，人們想到的往往就是政府機構的調整，關注的也主要是機構的撤立分合。實際上，政府組織機構只是履行政府職能、承擔政府責任的載體，是政府的“表”，政府機構改革也只是行政體制改革的一項內容，儘管很重要，但遠不能反映行政體制改革的內在本質和核心，更不能代替行政體制改革。

    二、政府職能轉變是行政體制改革的“裏”

    政府職能是政府適應特定時期社會需求而被賦予的特定使命，是政府需要發揮的功能和承擔的責任。與有形的政府機構不同，政府職能是無形的，卻是行政體制的核心，因為政府職能是設立政府機構的依據，是政府投入資源、維持運轉、開展工作的目的所在。如果一個政府機構履行的職能被取消，該機構便沒有存在的必要；如果一個政府機構的職能被削弱，其規模必然要縮小，人員必然要裁減。可以説，政府機構是“廟”，政府職能是“神”。不信神，就不用建廟，更不需要請和尚。因此，政府職能轉變是行政體制改革的核心，是行政體制改革的“裏”。

    我國對於轉變政府職能重要性的認識經歷了一個逐步深化的過程。早在１９８４年，黨的十二屆三中全會通過的《關於經濟體制改革的決定》便提出，要實行政企分開，正確發揮政府機構管理經濟的職能。１９８７年黨的十三大報告指出，“這次機構改革必須抓住轉變職能這個關鍵”。１９９３年的《政府工作報告》提出“要圍繞轉變政府職能這個中心環節”。此後，在黨的十五大報告以及幾屆政府工作報告等重要文件中，都強調要轉變政府職能。２００８年通過的《關於深化行政管理體制改革的意見》進一步明確，深化行政管理體制改革要以轉變政府職能為核心，突出了職能轉變在行政體制改革中的核心地位。

    隨著思想認識的深化，轉變政府職能的力度也逐步加大，並取得了重大進展。應該説，經過多年努力，我國政府職能已發生了根本性轉變。但是，與社會主義市場經濟體制的要求相比，目前職能轉變仍不到位。這已成為現階段我國行政體制最要害的問題，成為制約其他方面改革深化的瓶頸和根源，影響了整個行政體制改革的成效。繼續深化行政體制改革，必須把切實轉變政府職能列為重中之重。

    三、正確處理“表”與“裏”的關係

    機構是職能的載體，職能是機構存在的依據。政府機構改革和職能轉變一表一里、緊密相聯。在謀劃和推進行政體制改革中，必須分清主次，正確處理二者的關係。既要看到機構改革對於轉變政府職能、理順職責關係、優化資源配置、提高行政效率的重要作用，又不能本末倒置，只關注機構改革而輕視職能轉變，甚至以機構改革代替行政體制改革。

    由於機構具有外顯性，必須重視機構改革對於社會的符號作用。特別是在當前社會各界對深化行政體制改革期待較高的情況下，需要通過推進機構改革，回應社會關切，凝聚改革共識和正能量，進而推動其他方面的改革。實際上，適時合理的機構改革能夠促進政府職能轉變。如１９９８年的國務院機構改革中，撤銷了１０個專業經濟部門，極大地削弱了政企不分的組織基礎，有力地推動了政府職能轉變。１９８１年到２０１１年，國務院各類機構從１００個減少到７４個，組成部門從５２個減少到２７個，除精簡了大量人員、提高了行政效率之外，對政府職能的轉變也發揮了很大作用。

    但是，轉變政府職能更具根本性。如果不轉變政府職能，單純的機構拆拆並並、分分合合沒有意義，而且機構調整會遇到巨大阻力。即使機構被撤並，過一段時間有可能會重設。或者雖然不再設立機構，但人員規模會出現反彈，形成“精簡－膨脹－再精簡－再膨脹”的怪圈。近些年來，一些政府部門之所以出現長期借調人員、超編進人等現象，就是因為只是精簡了機構和人員，而政府職能沒有轉變，承擔的工作沒有減少，使得現有人員不堪重負。相反，如果切實轉變了政府職能，一些政府機構便失去了存在的依據。皮之不存，毛將焉附？該轉移的職能轉移出去了，機構臃腫、人浮於事、效率低下問題就會迎刃而解，權力尋租等腐敗行為的空間自然也會被壓縮。

    因此，深化行政體制改革，必須把政府職能轉變和機構改革緊密結合起來。新一輪改革啟動在即，可以預期，這次改革將在以往成果的基礎上，由表及裏，把政府職能轉變大大向前推進一步，通過加快政府職能轉變，推進機構改革，促進行政體制改革全面深化。