明確政府部門責任
確保地震災後恢復重建順利進行
━━國務院法制辦主任曹康泰就
《汶川地震災後恢復重建條例》答新華社記者問
國務院公佈的《汶川地震災後恢復重建條例》（以下簡稱條例），已于２００８年６月８日起施行。為準確理解條例精神，記者採訪了國務院法制辦公室主任曹康泰。
問：為什麼要制定該條例？
答：５月１２日，四川汶川發生的特大地震，是新中國成立以來破壞性最強、波及範圍最廣、救災難度最大的一次地震。黨中央、國務院高度重視抗震救災工作，已經取得了階段性成果。當前，抗震救災工作已經進入新的階段，地震災後恢復重建工作即將展開。這次地震災後恢復重建時間緊、任務重，涉及面廣，行業眾多，很多事情需要統籌協調，科學安排。要保證這次地震災後恢復重建順利進行，做到質量與效率、眼前與長遠的協調統一，實現科學恢復重建，亟須有一部專門的行政法規對地震災後恢復重建進行規範。為此，國務院制定了該條例。該條例的實施，對於規範汶川地震災後恢復重建活動，明確各級政府和國務院有關部門在恢復重建中的責任，確保地震災後恢復重建工作有力、有序、有效的進行，將起到十分積極的作用。
問：地震災後恢復重建應當堅持什麼樣的方針和原則？
答：條例明確規定，地震災後恢復重建應當堅持以人為本、科學規劃、統籌兼顧、分步實施、自力更生、國家支持、社會幫扶的方針。
同時，條例也明確了地震災後恢復重建應當遵循的原則：一是，受災地區自力更生、生産自救與國家支持、對口支援相結合的原則；二是，政府主導與社會參與相結合的原則；三是，就地恢復重建與異地新建相結合的原則；四是，確保質量與注重效率相結合的原則；五是，立足當前與兼顧長遠相結合的原則；六是，經濟社會發展與生態環境資源保護相結合的原則。
問：條例對過渡性安置作了哪些規定？
答：過渡性安置，是妥善安排受災群眾生活、穩定人心、維護社會秩序的重要環節，是災後恢復重建的基礎性工作。為了建立靈活多樣的安置方式，明確過渡性安置的重點和要求，解決好受災群眾臨時的基本生活，依法保障地震緊急救援向地震災後恢復重建平穩過渡，條例對過渡性安置作了以下規定：
一是，明確靈活多樣的過渡性安置的方式。條例規定，過渡性安置，既可以就地安置，又可以異地安置；既可以集中安置，又可以分散安置；既可以政府安置，又可以投親靠友、自行安置。對投親靠友和採取其他方式自行安置的受災群眾給予適當補助。省級人民政府還將進一步制定具體辦法。
二是，對於過渡性安置地點的選址，提出了明確要求。條例規定，過渡性安置地點應當選在交通條件便利、便於恢復生活、生産條件的區域，並避開地震活動斷層和可能發生災害的區域以及生産、儲存易燃易爆危險品的工廠、倉庫。
三是，著力抓好配套建設，確保受災群眾的基本生活條件。條例規定，過渡性安置地點應當配套建設水、電、道路等基礎設施，並按比例配備學校、醫療點、集中供水點、公共衛生間等配套公共服務設施。
四是，強化對資金與物資的分配和使用監管。條例規定，活動板房應當優先用於重災區和需要異地安置的受災群眾，倒塌房屋在短期內難以恢復重建的重災戶特別是遇難者家庭、孕婦、嬰幼兒、孤兒、孤老、殘疾人員以及學校、醫療點等公共服務設施。臨時住所、過渡性安置資金和物資的分配和使用，應當公開透明，定期公佈，接受有關部門和社會監督。
五是，要求各級政府積極組織生産自救。條例規定，地震災區的各級人民政府，應當組織受災群眾和企業開展生産自救，積極恢復生産。政府及農業行政主管部門應當及時組織修復毀損的農業生産設施，開展搶種搶收，提供農業生産技術指導，保障農業投入品和農業機械設備的供應。政府及有關部門應當優先組織供電、供水、供氣等企業恢復生産，並對大型骨幹企業恢復生産提供支持，為全面恢復工業、服務業生産提供條件。
問：條例為什麼要規定調查評估？規定的重點內容是什麼？
答：調查評估，是編制地震災後恢復重建規劃的前提條件和重要基礎，其科學性、準確性，在一定意義上決定著地震災後恢復重建規劃的科學性、可行性。因此，有必要對此作出規定。
條例對調查評估重點作了以下規定：
一是，規範調查評估的內容。條例規定，地震災害調查評估不僅要對人員傷亡、房屋和設施的受損程度和數量進行調查評估，也要對需要安置救助的人員數量、需要提供的房屋數量、需要恢復重建的設施等進行調查評估，尤其是考慮地震災後恢復重建的需要，明確規定要對環境污染、生態損害、自然和歷史文化遺産毀損以及地質災害和地震次生災害等情況進行調查評估。
二是，建立工程質量和抗震性能鑒定制度。條例規定，縣級以上人民政府應當組織有關部門和專家，對毀損嚴重的水利、道路、電力等基礎設施，學校等公共服務設施以及其他建設工程進行工程質量和抗震性能鑒定，保存有關資料和樣本，開展地震活動對相關建設工程破壞機理的調查評估，為改進建設工程抗震設計規範和工程建設標準，採取抗震設防措施提供科學依據。
三是，對地震資料的收集提出明確要求。條例規定，地震部門、地震監測臺網應當收集、保存地震前、地震中、地震後的所有資料和信息，並建立完整的檔案。
問：地震災後恢復重建，首先應當做到科學規劃。條例在恢復重建規劃方面作了哪些規定？
答：恢復重建規劃，是實施恢復重建的基本依據。為了保障恢復重建規劃的科學性、嚴肅性和權威性，充分發揮恢復重建規劃的統籌協調和綜合調控作用，條例作了以下規定：
一是，明確了規劃的編制和審批主體。條例規定，國務院發展改革部門會同國務院有關部門與地震災區的省級人民政府共同組織編制地震災後恢復重建規劃，報國務院批准後組織實施。
二是，明確規劃編制的原則。條例規定，編制地震災後恢復重建規劃，應當全面貫徹落實科學發展觀，堅持以人為本，優先恢復重建受災群眾基本生活和公共服務設施；尊重科學、尊重自然，充分考慮資源環境承載能力；統籌兼顧，與推進工業化、城鎮化、新農村建設、主體功能區建設、産業結構優化升級相結合，並堅持統一部署、分工負責，區分緩急、突出重點，相互銜接、上下協調，規範有序、依法推進的原則。
三是，提出規劃編制的要求。條例規定，編制地震災後恢復重建規劃應當使用地震災後調查評估獲得的地質、勘察、測繪、水文、環境等基礎資料，依據經復核的地震動參數區劃圖，並重點對城鎮和鄉村的佈局、住房建設、基礎設施建設、公共服務設施建設、防災減災和生態環境保護等作出安排。
四是，明確規劃編制的程序。條例規定，編制規劃應當吸收有關部門、專家參加，充分聽取地震災區受災群眾的意見，對重大事項組織專題論證。國務院批准的規劃，應當及時公佈。
五是，強調規劃的權威性和嚴肅性。條例規定，任何單位和個人都應當遵守經依法批准公佈的地震災後恢復重建規劃，服從規劃管理。考慮到災區重建的特殊性，草案進一步規定地震災後恢復重建規劃需要修改的，由規劃組織編制機關提出修改意見，報國務院批准。
問：實施恢復重建，關係到地震災區受災群眾的基本生活和切身利益。為了將地震災後恢復重建規劃落到實處，切實為地震災區受災群眾解決實際問題，首要的問題是要明確恢復重建的責任主體。條例對恢復重建的責任主體是如何規定的？
答：條例規定，地震災區的省級人民政府，應當根據地震災後恢復重建規劃和當地經濟社會發展水平，有計劃、分步驟地組織實施地震災後恢復重建；國務院有關部門應當支持、協助、指導災區的恢復重建工作。
同時，條例還對各級政府及政府有關部門在地震災後恢復重建中的具體職責作了明確規定。如發展改革部門具體負責災後恢復重建的統籌規劃、政策建議、投資計劃、組織協調和重大建設項目的安排；財政部門會同有關部門負責提出資金安排和政策建議，並具體負責災後恢復重建財政資金的撥付和管理；交通運輸、水利、鐵路、電力、通信、廣播電視等部門按照職責分工，具體組織實施有關基礎設施的災後恢復重建；建設部門具體組織實施房屋和市政公用設施的災後恢復重建等。
問：對地震廢墟現場進行必要的清理保護，是恢復重建的前提。條例對地震廢墟現場清理保護作了哪些規定？
答：一是，確立地震災害現場清理保護的原則。條例規定，地震災害現場的清理保護，應當在確定無人類生命跡象和無重大疫情的情況下，按照統一組織、科學規劃、統籌兼顧、注重保護的原則實施。發現地震災害現場有人類生命跡象的，應當立即實施救援。
二是，強化對地震遺址遺跡、文物和具有歷史價值與少數民族特色的建築物的保護。條例規定，對地震廢墟進行現場清理，要首先制定清理保護方案，明確地震遺址、遺跡和文物保護單位以及具有歷史價值與少數民族特色的建築物、構築物等保護對象及其區域範圍。對清理保護方案確定的地震遺址、遺跡，應當在保護範圍內採取有效措施進行保護，搶救、收集具有科學研究價值的技術資料和實物資料。對文物保護單位應當實施原址保護。對尚可保留的不可移動文物和具有歷史價值與少數民族特色的建築物、構築物以及歷史建築，應當採取加固等保護措施；對無法保留但將來可能恢復重建的，應當收集整理影像資料。同時，條例還對地震災害現場清理過程中可移動文物等的搶救、整理、登記和保管作了明確規定。
三是，突出人文關懷、對少數民族傳統習慣的尊重和財産權益的保障。條例規定，對地震災害現場清理，應當按照清理保護方案分區、分類進行。清理出的遇難者遺體處理，應當尊重當地少數民族傳統習慣；清理出的財物，應當對其種類、特徵、數量、清理時間、地點等情況詳細登記造冊，妥善保存。有條件的，可以通知遇難者家屬和所有權人到場。
問：在地震災後恢復重建中，恢復重建的重點是什麼？對城鎮和鄉村的恢復重建分別有什麼要求？如何保證恢復重建的工程質量？
答：按照條例規定，地震災後恢復重建，應當統籌安排交通、鐵路、通信、供水、供電、住房、學校、醫院、社會福利、文化、廣播電視、金融等基礎設施和公共服務設施建設。城鎮的地震災後恢復重建，應當統籌安排市政公用設施、公共服務設施和其他設施，合理確定建設規模和時序。鄉村的地震災後恢復重建，應當尊重農民意願，發揮村民自治組織的作用，以群眾自建為主，政府補助、社會幫扶、對口支援，因地制宜，節約和集約利用土地，保護耕地。地震災區的縣級人民政府應當組織有關部門對村民住宅建設的選址予以指導，並提供能夠符合當地實際的多種村民住宅設計圖，供村民選擇。村民住宅應當達到抗震設防要求，體現原有地方特色、民族特色和傳統風貌。
為了保證恢復重建的工程質量，條例從以下幾個方面作了規定：
一是，明確抗震加固措施。條例規定，對地震災區尚可使用的建築物、構築物和設施，應當進行抗震性能鑒定，並採取加固、改造等措施。
二是，規範重建的規劃選址。條例規定，對完全毀損、存在重大安全隱患或者人口規模超出環境承載能力，需要異地新建的城鎮、鄉村以及重建工程，其選址應當避開地震活動斷層、生態脆弱地區、可能發生洪災、山體滑坡、崩塌、泥石流、地面塌陷等災害的區域和傳染病自然疫源地，符合地震災後恢復重建規劃和抗震設防、防災減災要求。
三是，明確建設單位、設計單位、施工單位和工程監理單位的責任。條例規定，建設單位、設計單位、施工單位和工程監理單位應當嚴格按照抗震設防要求和工程建設強制性標準進行抗震設計、施工、監理，並對建設工程質量負責。同時，規定了相應的法律責任。
四是，對學校、醫院等公共服務設施的抗震設防提出特殊要求。條例規定，對學校、醫院、體育場館、博物館、文化館、圖書館、影劇院、商場、交通樞紐等人員密集的公共服務設施，應當按照高於當地房屋建築的抗震設防要求進行設計，增強抗震設防能力。
五是，要求有關部門應當加強對地震災後恢復重建建設工程質量和安全的監督。
問：資金籌集與政策扶持，是順利開展地震災後恢復重建的重要保障，條例在資金籌集與政策扶持方面規定了哪些具體措施？
答：為了保證地震災後恢復重建資金的有效籌集，加大對地震災後恢復重建的政策扶持力度，條例對此作了以下規定：
一是，明確恢復重建資金的籌集方式。條例規定，縣級以上人民政府應當通過政府投入、對口支援、社會募集、市場運作等方式多渠道籌集地震災後恢復重建資金。
二是，設立地震災後恢復重建基金。條例規定，國家根據地震的強度和損失的實際情況等因素建立地震災後恢復重建基金，專項用於地震災後恢復重建。基金籌集使用管理辦法由國務院財政部門制定。
三是，鼓勵社會投資。條例規定，國家鼓勵公民、法人和其他組織投資地震災區基礎設施和公共服務設施的恢復重建。
四是，實行稅收優惠、費用減免、財政貼息、項目扶持等優惠政策。條例規定，國家對地震災後恢復重建實行稅收優惠，對地震災區的各項行政事業性收費適當減免，向地震災後恢復重建貸款提供財政貼息，在安排建設資金時優先考慮地震災區的基礎設施和公共服務設施以及關係國家安全的重點工程設施建設。有關部門還將進一步制定具體辦法。
五是，簡化行政審批手續。條例規定，地震災區有審批權的人民政府及其有關部門應當按照方便群眾、簡化手續、提高效率的原則，依法及時辦理行政審批事項。
六是，實施就業扶持和就學資助措施。條例規定，政府及政府有關部門應當加強對受災群眾的職業技能培訓、就業服務和就業援助，鼓勵企業、事業單位優先吸納符合條件的受災群眾就業，可以採取以工代賑的方式組織群眾參加恢復重建。對地震災區的困難學生，由國家給予生活費補貼，在同等情況下其所在的學校可以優先將其納入國家資助政策體系予以資助。
問：捐贈款物以及地震災後恢復重建資金和物資的監管，是社會關注焦點、熱點問題。條例在資金和物資的監管方面作了哪些規定？
答：條例從四個方面對捐贈款物及地震災後恢復重建資金和物資的監管作了規定：
一是，嚴格對捐贈款物的監管。條例規定，受贈人應當向捐贈人出具由省級以上財政部門統一印製的捐贈票據，捐贈款物的使用應當尊重捐贈人的意願，接受捐贈的情況和受贈財産的使用、管理情況應當公開，並接受監督。
二是，規範檔案管理。條例規定，對建設項目以及地震災後恢復重建資金和物資的籌集、分配、撥付、使用情況應當登記造冊，建立、健全檔案，並在建設工程竣工驗收和地震災後恢復重建結束後，及時向建設主管部門或者其他有關部門移交檔案。
三是，規範地震災後恢復重建資金和物資分配和使用。條例規定，地震災區的地方各級人民政府應當定期公佈地震災後恢復重建資金和物資的來源、數量、發放和使用情況。確定地震災後恢復重建資金和物資分配方案、房屋分配方案前，應當先行調查，經民主評議後予以公佈。財政部門應當加強資金的撥付和使用的監督管理。發展改革、建設等部門按照職責分工組織開展對恢復重建項目的監督檢查。國務院發展改革部門組織開展對恢復重建的重大建設項目的稽察。審計機關應當加強全過程跟蹤審計，並公佈最終的審計結果。
四是，建立舉報制度。條例規定，任何單位和個人對地震災後恢復重建中的違法違紀行為，都有權進行舉報。接到舉報的人民政府或者有關部門應當立即調查，依法處理，併為舉報人保密。實名舉報的，應當將處理結果反饋舉報人。社會影響較大的違法違紀行為，處理結果應當向社會公佈。
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