國家發展改革委有關負責人
就頒布實施《創業投資企業管理暫行辦法》答記者問
2005年11月15日，國家發展改革委、科技部、財政部、商務部、中國人民銀行、國家稅務總局、國家工商行政管理總局、中國銀監會、中國證監會和國家外匯管理局等十部委，聯合發佈了《創業投資企業管理暫行辦法》（以下簡稱《辦法》）。近日，國家發展改革委有關負責人就相關問題，接受了記者的採訪。
問:請簡單介紹制定並頒布《辦法》的目的與意義。
答：十部委制定並頒布《辦法》主要是出於以下幾點考慮：
第一，貫徹落實國務院關於投資體制改革的決定，完善創業投資法律保障體系。2004年《國務院關於投資體制改革的決定》提出“要建立和完善創業投資機制”。其中一個重要的環節便是發展創業投資企業。創業投資企業在提高直接融資比重，拓寬中小企業融資渠道，促進自主創新、産業升級和經濟結構調整，增加社會就業等方面發揮重要作用。但由於創業投資企業在設立、投資運作和收益分配等各個環節上均具有區別於加工貿易類企業的不同特點，因此，有必要通過制定專門法律，來為之提供特別法律保護。
第二，貫徹落實《關於建立風險投資機制的若干意見》和《中小企業促進法》,建立創業投資政策扶持機制。創業投資所支持的創業企業具有高風險性，單純依靠市場配置創業投資資本必然出現市場失靈現象。我國早在1999年國務院辦公廳轉發的七部委《關於建立風險投資機制的若干意見》中，就曾提出“研究制定有利於風險投資（即創業投資）發展的財稅、金融扶持政策”。2002年出臺的《中小企業促進法》又規定：“國家運用稅收政策鼓勵各類依法設立的風險投資機構增加對中小企業的投資”。然而，政策扶持的前提是必須對創業投資企業進行準確的法律界定。就此而言，制定《辦法》是建立創業投資扶持機制的法律基礎。
第三，規範創業投資企業的投資運作，促進創業投資儘快發展成為專門行業。1999年國務院辦公廳轉發七部委《關於建立風險投資機制的若干意見》後，我國曾掀起設立創業投資企業的熱潮。但由於配套法規未能出臺，到2000年8月以後，創業投資企業的數量就開始下降。分析其原因，除法律保護和政策扶持沒有到位外，另一個重要原因是創業投資企業自身運作不規範，不少涉足證券和房地産，甚至將其當作了主業，增加了經營管理風險。所以，有必要出臺《辦法》，規範創業投資企業的投資運作。
問:《辦法》如何界定“創業投資”、“創業投資企業”。
答：“創業投資”的英文是“venture capital”,在我國亦譯為"風險投資"。從體現“支持創業”的投資取向考慮，《辦法》統一採用“創業投資”表述。參照國際上對“創業投資”的定義，《辦法》將“創業投資”界定為“向創業企業進行股權投資，以期所投資創業企業發育成熟或相對成熟後主要通過轉讓股權獲得資本增值收益的投資方式”。其中，"創業企業" 包括處於種子期、起步期、擴張期、成熟前的過渡期等創建過程中和處於重建過程中的成長性企業，但主要是成長性的中小企業，特別是科技型中小企業。
為了將“創業投資企業”與其他企業區別開來，《辦法》在投資運作環節制定了一系列限制性條款：一是通過規定創業投資企業“對企業的投資，僅限于未上市企業”、“其他資金只能存放銀行、購買國債或其他固定收益類的證券”等限制，避免創業投資企業從事證券投資、期貨投資等業務，並引導其專業從事對未上市企業的股權投資。二是通過規定創業投資企業只能以股權或準股權方式進行投資，促使其在投資決策時，為了與這種高風險的投資方式相適應，就只能選擇具有高成長性的創業企業進行投資。三是通過提出組合投資要求，規定“創業投資企業對單個企業的投資不得超過創業投資企業總資産的20%”，使得創業投資企業必須將資金分散投資于多個企業，從而與投資控股公司區別開來。
問:為何《辦法》的調整對像是創業投資企業，而不是創業投資行為。
答：創業投資種類繁多，形態各異。按組織化程度的不同，可分為兩大類別：一是通過專業性創業投資企業所從事的組織化創業投資；二是由個人和非專業機構分散從事的非組織化創業投資。從鼓勵各種形態的創業投資發展角度看，《辦法》似應將各種形態的創業投資行為都包括其中。但是，鋻於對一般性創業投資行為難以進行準確的法律界定，而“創業投資企業”這種專業性組織機構具有法律界定的可操作性，所以《辦法》將調整對象限定於專業性創業投資企業。這樣，也有利於鼓勵投資者通過專業性創業投資企業從事創業投資，以提高投資運作效率，並便於國家對其進行集中扶持。
問:《辦法》對鼓勵外商投資設立創業投資企業有何考慮，如何與前些年已經頒布的《外商投資創業投資企業管理規定》銜接。
答：鼓勵外商投資設立創業投資企業不僅有利於吸引外商投資，而且有利於引進國外優秀的創業投資管理人才，因此，《辦法》體現了鼓勵外商投資設立創業投資企業的基本原則。鋻於商務部、科技部等五部委已于前些年聯合頒布《外商投資創業投資企業管理規定》，加之外商投資創業投資企業在設立和投資運作上具有自身特點，因此《辦法》規定：外商投資創業投資企業適用《外商投資創業投資企業管理規定》。同時，為了體現政策扶持的國民待遇原則，該條又規定：“依法設立的外商投資創業投資企業，投資運作符合相關條件，可以享受本辦法給予創業投資企業的相關政策扶持。”
問:《辦法》為創業投資企業提供了哪些特別法律保護？
答：《辦法》遵循《公司法》等法律法規的基本原則，通過制度創新，主要為創業投資企業提供了以下九個方面的特別法律保護：（1）對投資者人數和單個投資者的投資金額作出規定，為創業投資企業以私募方式募集資金提供法律依據。（2）規定以公司形式設立的創業投資企業，可以委託管理顧問機構作為“經理”負責其投資管理業務，為實行委託管理提供法律保護。（3）規定創業投資企業可以實行承諾資本制度。若承諾實收資本不低於3000萬元人民幣，首期到位資本只需1000萬元，其餘資本可在未來5年內補足。（4）規定“創業投資企業可以以全額資産對外投資”。（5）規定“創業投資企業可以以股權和優先股、可轉換優先股等準股權方式進行投資”。（6）規定創業投資企業應當通過章程、委託管理協議等法律文件，事先約定管理運營費用或管理顧問費用的計提方式，為建立成本約束機制提供法律依據。（7）規定創業投資企業可以從已實現投資收益中提取一定比例作為對管理人員或管理顧問機構的業績報酬，為建立對管理人的業績激勵機制提供法律依據。（8）規定“創業投資企業可以事先設立有限的存續期”，存續期一到即可清盤，從而有利於建立起對管理人的風險約束機制。（9）依據《貸款通則》中的“國家規定的除外”條款，規定“創業投資企業可以在法律規定的範圍內通過債權融資方式增強投資能力”。
問:《辦法》為創業投資企業提供了哪些扶持政策？
答：《辦法》提供了三個方面的扶持政策：
一是規定國家與地方政府可以設立創業投資引導基金，通過參股和提供融資擔保等方式扶持創業投資企業的設立與發展。我國目前對創業投資的資本支持，主要是一些地方政府通過財政出資設立了國有獨資或國有控股性質的創業投資企業，在運作中不可避免地遇到了政府干預等方面的問題。通過規範的政策性創業投資引導基金來扶持創業投資發展，則能較好地克服政府直接從事創業投資的諸多問題，有效發揮政策性創業投資引導基金的杠桿放大作用。
二是明確了對創業投資企業的稅收扶持。在一些創業投資業發達國家和地區，都制定了創業投資的稅收扶持政策。《辦法》明確規定了“國家運用稅收政策扶持創業投資企業發展，並引導其增加對中小企業尤其是中小高新技術企業的投資”，具體辦法另行制定，力爭儘早出臺。
三是提出“國家有關部門應當積極推進多層次資本市場體系建設，完善創業投資企業的投資退出機制”。除適時推出創業板市場外，還要發展區域性産權交易市場。
問:為何對創業投資企業實行備案管理？如何進行備案管理？
答：創業投資是一種市場行為，沒有必要對其設立實行審批制管理。但為了規範創業投資企業的投資運作，確保政策扶持目標的實現，避免一些並非真正從事創業投資的機構以“創業投資”名義享受國家政策扶持，並促進創業投資企業發展成為專業的創業投資機構，《辦法》規定對希望申請政策扶持的創業投資企業實行事後備案管理。
備案管理的內容：一是從經營範圍、最低資本額和管理團隊等方面，審查備案條件。二是依據《辦法》規定的投資限制條款，對創業投資企業進行必要的檢查。三是對未按《辦法》規定進行投資運作的，責令其在30個工作日內改正；未改正的，取消備案。
為降低備案成本、提高備案效率，《辦法》對創業投資企業實行國家和省（含副省級城市）兩級備案管理。國家備案管理部門為國家發展改革委，省級備案管理部門原則上為省級發展改革部門。但考慮到在有些省級行政區，已經通過地方立法授予了科技部門對創業投資企業的管理職能，《辦法》規定“省級管理部門由同級人民政府確定，報國務院管理部門備案後履行相應的備案管理職責，並在創業投資企業備案管理業務上接受國家發展和改革委員會的指導”。
問:對創業投資企業實行備案管理是否構成行政許可？
答：根據《行政許可法》第二條對“行政許可”所作的定義，只有當行政機關通過審查准予申請人從事特定活動時，才構成行政許可；而《創業投資企業管理暫行辦法》所規定的“備案”，並不影響任何公民、法人或其他組織從事“創業投資”活動。因此，《辦法》所規定的“備案”並不構成行政許可。
根據國務院法制辦商全國人大常委會法工委的解釋意見，對於享受優惠政策的資格認定，不屬於行政許可；即使是“政府為了鼓勵或者引導某一行業或者事業的發展，常常通過審批，對特定行業或者事業的發展直接或間接提供一定的物質（包括資金）支持”，也不是行政許可。所以，《辦法》對申請備案成為享受國家政策扶持的創業投資企業設定一定的資質，也不是行政許可。
