電子政務建設中的諮詢服務

武漢大學信息管理學院　黃 力

    政務建設是一項長期而艱巨的系統工程，它所涉及的不僅是技術問題，更多的是管理問題。我國政府在保證“電子”的基礎上，正在把更多的精力投入到“政務”建設上來。目前，在電子政務建設中應積極引入國外先進思想和建設運營模式，鼓勵社會投資參與，採用外包建設的運營模式。
    我國不少政府部門在電子政務建設過程中，由於對電子政務的需求、目標、任務認識模糊，加上信息化基礎薄弱，缺乏信息技術人才，出現過很多嚴重的問題，導致所建系統不能達到預期的目標，不能發揮應有的效益，浪費了大量的時間、精力和資金。採用電子政務建設外包模式，雖然在技術方面有了保證，但作為電子政務市場主體的各級政府部門如對電子政務仍缺乏清醒的認識，對承包商缺乏了解，對外包管理缺乏規範，都極易陷入“信息化泥潭”。電子政務建設僅僅依靠政府部門與電子政務建設承包商之間的博弈，也很難達到滿意的效果。因此，引入電子政務諮詢服務，聘請專業人士與專業機構為電子政務建設提供諮詢意見與建議是十分必要的。部分有識之士認為，政府、IT企業和諮詢機構，應該以一種産業鏈條的方式進入電子政務領域，並共同面對機遇與挑戰，形成電子政務建設中的生態鏈。因此，電子政務諮詢服務便成為電子政務建設中的一個熱門話題。

    一、電子政務建設過程中引入諮詢服務的必要性
    1．電子政務建設中存在的風險
    （1）一些政府部門對電子政務缺乏正確認識，視電子政務為形象工程、面子工程。政府部門實行電子政務是國家信息化戰略的要求，也是社會發展的一種潮流。然而，在有些領導的意識中，能否實現電子政務主要關係到本部門的形象，甚至簡單地將電子政務理解為辦公自動化、政府上網，因而完全曲解了電子政務的真正內涵，使最終建成的“電子政府”無法實施電子政務。
    （2）對電子政務建設的需求與目標認識模糊，導致電子政務建設失敗。政府部門因行政級別、規模大小、職能範圍等的不同，對電子政務建設的需求也不盡相同，每一個政府部門都要根據自身的具體情況來確定電子政務建設的需求，並做到不同政府部門之間的協調與配合。有些政府部門對自身電子政務建設的需求與目標了解不夠，盲目跟風，貪新求洋，在技術上、管理上一味求全求高，最終造成信息孤島和高投入、低收效的局面。
    （3）政府部門缺乏專業化的信息技術人才，信息意識薄弱。絕大多數政府部門都缺乏精通信息技術的專業人員，更缺乏信息系統建設規劃與實施方面的經驗，面對眾多的信息技術供應與服務商提供的項目方案，往往難以作出有效的選擇與判別。政府部門工作人員信息意識的薄弱，導致項目建設與運營時困難重重，許多功能與服務項目很難達到令人滿意的效果。人們常説，電子政務是“一把手工程”，要靠領導的意志、群眾的意識才能完成，可以説領導的意志決定了電子政務建設項目能否建成，而群眾意識則決定了項目能否建好、用好。因為電子政務項目一旦建成投入使用，原有的工作模式就會有所改變，要求政府工作人員能夠很快適應新的工作方式與手段。如果他們缺乏足夠的信息意識，不能及時轉變觀念，正確使用信息化設備，無論IT企業付出多大努力，信息技術的某些效用也無法發揮出來。
    （4）電子政務市場存在信息不對稱現象，政府部門處於劣勢。電子政務市場中的信息不對稱現象是指信息技術與産品的提供方對技術與産品的質量等擁有比買方更多的信息，從而對市場要素影響更大。政府部門由於自身存在的缺陷和一些市場因素，對電子政務相關技術與産品的信息擁有量不足，從而使政府部門在同IT企業的市場博弈中處於劣勢。
    （5）政府機構職能變更頻繁，IT企業生命週期短。我國政府仍處在轉型階段，政府機構和職能經常進行調整。政府機構和職能每調整一次，相應的電子政務軟體就要修改一次，電子政務項目建設過程往往成為一個漫長的過程。另一方面，我國IT企業生命週期通常較短，有調查顯示，在具有“中國電子一條街”美譽的北京市中關村地區，IT企業在1-5年間約有20-30%的初創企業面臨倒閉。不少政府部門把電子政務項目外包給IT企業，不久就可能發現該企業已經破産或登出，導致後續的運行維護工作陷入困境。
    2．諮詢服務是政府部門與IT企業雙方的共同需求
    政府部門自身的局限性、電子政務項目的複雜性、嚴肅性及其建設中面臨的種種風險，決定了引入諮詢服務的必要性與迫切性。由於來自信息技術産品供應與服務商的諮詢往往帶有一定的傾向性，因而人們常懷疑其可信度。其實，對於諮詢服務的渴望並不只來自於政府部門，IT企業也有這種需求。作為電子政務建設項目的甲方，政府部門希望通過諮詢，了解本部門電子政務建設的業務需求、建設目標，制定項目規劃，選擇合理的IT企業，全面全程地進行項目的監理與評估。他們希望用較短的時間、較低的成本實施項目，並且能夠提出儘量多的需求，從而更好地滿足自己的管理需要，同時儘量減少投資風險。而作為乙方的IT企業，出於自身利益方面的考慮，並不希望無限制地滿足用戶的管理需要，也無力“兌現”甲方不斷增加的一些需求，更無法消除甲方的內部分歧。所以，IT企業往往只是根據甲方的初始需求和預算金額進行項目實施，這樣極易導致項目的失敗；而項目失敗則會直接影響IT企業的品牌與聲譽。因此，在電子政務建設過程中，甲乙方都存在著各自的難言之隱，它們都需要有一個公正的第三方來平衡雙方的力量，保證建設項目保質、保量和如期完成。

    二、電子政務建設諮詢服務的作用
    諮詢服務機構針對電子政務建設過程中服務對象的不同需求，可以提供不同層次與類型的諮詢服務，包括：
    第一，提供宏觀發展研究報告。幫助用戶了解電子政務發展全局及最新進展。
    第二，制定項目規劃。針對用戶問題提供診斷，確定用戶需求及建設目標，進行項目可行性研究，優化業務流程，制定項目方案，提供相關技術及供應服務商情況，預測項目發展前景。
    第三，提供技術指導。結合用戶具體需求及技術特點，提供技術支持和指導。
    第四，進行項目監理。根據國家有關標準、項目標書、合同，履行監督職能，對項目實施的程序、進度、質量、投資等進行實時監控，確保項目保質保量完成。
    第五，實施項目評估。在項目完成後及時進行項目評估，根據項目建設的預期目標，公正、客觀地評價項目完成情況及質量情況。
    第六，進行用戶培訓。將電子政務相關理論、知識傳授給用戶的員工，提高他們的信息意識和操作技能，為電子政務項目實際應用打下基礎。
    第七，負責項目運營與日常維護。保證項目建成後正常、高效地運行。

    三、電子政務建設諮詢服務的內容與服務機構
    1．電子政務建設諮詢服務的目的、內容與層次
    諮詢服務的目的與內容是一致的，針對不同的諮詢目的，諮詢服務的內容與層次各不相同。電子政務諮詢的總體目的與內容可以概括為：幫助政府部門了解和認識電子政務，為待建項目確定恰當的目標，選擇合適的技術與合作夥伴，制定合理的實施路線與經費預算報告，獲得可行的實施方案，公正評估建成項目，提供改進或優化方案及提出建議。
    針對不同的用戶需求，諮詢機構提供不同層次的電子政務諮詢：
    一般性諮詢：幫助用戶了解電子政務中具有普遍性的問題，增進用戶對電子政務的了解。
    專題諮詢：針對用戶的特定問題提供諮詢。如安全體系建設方面的政策、技術、産品、經驗、效果；公文交換方面的模式、技術、方案等。
    特定技術諮詢：針對電子政務建設中使用的特定技術提供相關諮詢與幫助，如工作流技術、通信技術、地理信息技術等。
    全面全程諮詢：針對電子政務具體實施項目進行全面、全程、跟蹤諮詢。
    2．電子政務建設諮詢服務機構
    高水平的專業諮詢公司能夠給電子政務建設提供全面、客觀、深入的諮詢，但目前尚未發現電子政務領域的專業諮詢公司。目前開展電子政務諮詢業務的大多是電子政務解決方案商、電子政務産品提供商和電子政務研究機構。據估計，2004年我國電子政務市場達到400億元，即使電子政務建設諮詢服務只佔其中的極少份額，總的營業金額也十分可觀，更何況電子政務諮詢市場是一個具有廣闊發展前景的市場，電子政務是一個極富挑戰性的研究課題。各種力量都涌入這個“戰場”進行智力角逐，其中不乏著名的戰略與管理諮詢公司和技術諮詢公司。目前在我國電子政務諮詢服務提供者中，既有國際化的諮詢公司，如IBM、畢博等；也有本土諮詢公司，如賽迪顧問等；還有各類研究機構、大專院校教師；既有從事戰略與管理諮詢的傳統諮詢公司，如埃森哲、德勤等；也有大量新入行的IT諮詢公司，如惠普、聯想等，其中IBM、惠普、聯想等兼具軟硬體供應商與諮詢公司的雙重身份，在電子政務諮詢服務市場中佔據著重要位置。
    由於這些諮詢服務提供者具有各自擅長的領域和不同的技術水平，服務類型也千差萬別：電子政務産品提供商和解決方案商主要提供IT産品和實施運行諮詢服務；傳統的戰略或管理諮詢公司則主要提供電子政務建設戰略性諮詢服務；專業化程度較高的諮詢公司還可提供全面全程跟蹤的第三方諮詢；部分諮詢公司、相關研究機構、大專院校專家提供電子政務建設進展多客戶研究諮詢報告。
    目前，我國大部分政府機構還習慣於聘請一些專家、教授參與電子政務項目建設，提供相關諮詢服務。雖然這些專家、學者組成的團隊在項目建設中起到了一定的積極作用，但由於這些團隊基本屬於臨時團隊，無法全程跟蹤監測項目建設，他們的意見難免會發生一些偏差，甚至與實際情況相距甚遠。因此，他們在電子政務建設項目中所起到的作用十分有限，所能承擔與分擔的風險也十分有限。
    隨著我國電子政務建設的全面提速，對電子政務諮詢服務的需求將逐漸增加，僅僅依靠散兵遊勇式的諮詢服務是不夠的，必須由正規化、産業化的專業諮詢服務機構承擔電子政務諮詢服務重任。電子政務建設市場期待大量高水平、專業化的電子政務諮詢服務機構參與競爭。