以科學發展觀為統領 積極推進財政稅收體制改革

    金人慶

    黨的十六屆五中全會審議通過的《中共中央關於制定國民經濟和社會發展第十一個五年規劃的建議》，描繪了我國在新世紀第二個五年經濟社會發展的宏偉藍圖，是今後一個時期推動中國經濟社會發展的綱領性文件。根據《建議》提出的“十一五”時期財政改革和發展的目標、任務和主要措施，各級財政部門必須以科學發展觀為統領，在全面總結“十五”時期財政工作與財政改革的基礎上，認真分析財政發展中面臨的問題，積極推進財政稅收體制改革，進一步發揮財政職能作用，更好地為全面實現“十一五”規劃的各項目標服務。

    一、“十五”時期財稅體制改革取得新的重大進展

    “十五”時期在我國經濟社會發展取得巨大成就的同時，財稅體制改革也取得了新的重大進展。

    一是改革和完善了出口退稅機制。１９９４年財稅體制改革後，出口退稅由中央財政全部負擔。這一機制在發揮重要作用的同時，也存在欠退稅嚴重等突出問題。２００４年按照“新賬不欠，老賬要還，完善機制，共同負擔，推動改革，促進發展”的原則，對出口退稅機制進行了改革，建立了由中央和地方共同負擔出口退稅的新機制，實現了“老賬”還清、“新賬”不欠的目標，樹立了誠信政府的形象，促進了産業結構調整和外貿出口，調動了地方政府參與管理的主動性和積極性。２００５年針對口岸城市及部分地區出口退稅負擔較重等新情況，又進一步完善了出口退稅政策及負擔機制，即在適時調整部分資源性産品退稅政策的同時，自２００５年１月１日起，超基數部分中央、地方分擔比例由７５ ： ２５改為９２．５ ： ７．５。這一改革調整不僅進一步減輕了地方出口退稅負擔，也必將有利於更好地促進外貿和經濟發展。

    二是加快推進了農村稅費改革。為減輕農民負擔，規範國家和農民的收入分配關係，促進農村經濟發展，在２０００年農村稅費改革試點的基礎上，不斷加大改革力度，實施了“三減免三補貼”（即減免農業稅、牧業稅和農業特産稅，以及糧食直補、農機具補貼和良種補貼）等一系列財政支農政策措施。２００４年，中央財政用於“三農”的投入達２６２６億元，是１９９７年的３倍多。２００５年，包括農村稅費改革轉移支付在內，中央財政用於“三農”的支出將近３０００億元，２８個省份已全面免徵了農業稅。農村稅費改革試點工作的重點，逐步轉向推進以鄉鎮機構、農村義務教育體制和縣鄉財政管理體制為主要內容的農村綜合改革。 

    三是深化了預算管理制度改革。在中央和地方全面推進了部門預算改革，穩步推進了行政單位實物費用定額改革，實施了項目預算滾動管理，增強了預算編制的統一性、完整性和公平性。繼續深化了“收支兩條線”管理改革。目前已在４０個中央部門進行了“收支兩條線”管理和綜合預算改革試點，改變了預算內外資金分別使用和收支挂鉤等不規範做法，規範了財政資金範圍，預算內外資金統籌安排使用的程度不斷提高。在中央部門全面推行了國庫集中收付制度改革，地方省級和許多市縣也實施了國庫集中收付制度改革，減少了資金繳撥的中間環節，實現了財政資金使用的“中轉”變“直達”，賬戶管理的分散到統一，提高了預算執行透明度。在各級國家機關、事業單位和團體組織中，全面推行了政府採購制度，２００５年採購規模預計將達２５００億元，資金節約率１０％左右。

    四是實施了增值稅轉型改革試點。根據經濟體制的不斷完善和經濟形勢的發展變化，推進增值稅轉型，將生産型增值稅（即對企業新購進固定資産所含稅款不予抵扣）改為消費型增值稅（即允許企業抵扣新購進機器設備所含稅款），不僅有利於增強企業技術創新的積極性和競爭能力，也有利於提高經濟自主增長能力。自２００４年７月１日起，對東北地區的裝備製造業等８大行業實行了增值稅轉型試點，並通過精心測算分析，科學制訂方案，採取投資過快增長行業暫不納入試點範圍和實行增量抵扣等辦法，較好化解了推進改革時面臨的一部分財政收入減少和在經濟局部及部分行業過熱狀態下刺激投資增長兩個突出問題。從試點情況看，改革效果已初步顯現。同時，還順利推進了所得稅收入分享等其他財稅體制改革。

    通過改革，初步建立了適應社會主義市場經濟發展要求的公共財政體制框架，財政收入實現了大幅增長。預計“十五”時期全國財政收入將達到１１．３萬億元，比“九五”時期增加６．２萬億元，年均增長１６．９％。預計“十五”期間全國財政支出規模將達到１２．６萬億元，比“九五”期間增加６．９萬億元，年均增長１５．２％。財政收入的大幅增長為服務改革發展穩定大局，促進經濟和各項社會事業發展提供了有力保障。

    二、“十一五”時期公共財政建設面臨的新形勢和新任務

    本世紀頭二十年是我國發展的重要戰略機遇期，“十一五”時期尤為關鍵。財政是國家職能的重要組成部分，是實現黨和國家大政方針的物質基礎、政策手段和體制保障。貫徹落實科學發展觀、實現“十一五”戰略目標，財政擔負著重要歷史使命。從經濟發展全局和財政自身建設來看，當前和“十一五”時期的財政工作是機遇與挑戰並存，機遇大於挑戰。

    從機遇看。一是社會主義市場經濟體制將更加完善，政治、社會長期穩定，只要保持國民經濟平穩較快發展，就可為財政事業的持續健康發展奠定堅實基礎。二是各級黨委和政府對財政工作更加重視和支持，為做好財政工作提供了政治保證。三是近年來我們按照黨中央、國務院的部署和要求，積極推進了一系列財稅改革，財政職能作用得到進一步發揮，財政收入大幅增加，財政實力不斷壯大，財政特別是中央和省級財政的調控能力比以前大為增強，為“十一五”時期的公共財政建設和發展打下了良好的基礎。此外，近年來財政幹部隊伍的素質不斷提高，為推進財政改革與發展提供了堅強的人才隊伍保證。

    從挑戰看。一是落實科學發展觀、構建社會主義和諧社會、推動改革攻堅和自主創新、完善社會主義市場經濟體制、建立環境友好型和資源節約型社會及轉變經濟增長方式等各方面，對財政工作提出了不少新的課題和更高的要求。二是世界經濟發展還有不少不確定性、不穩定因素，國民經濟的持續較快發展也存在一些制約因素，這對財政工作的發展提出了更大的挑戰。三是社會各方面的風險有向財政集聚的趨勢，財政風險特別是隱性財政風險越來越大。

    面對新形勢、新任務、新要求，我們要抓住機遇，迎接挑戰，奮力開拓，健全和完善公共財政體系，充分發揮財政職能作用，不斷取得財政工作新成績。根據“十一五”規劃的要求，結合財政工作實際，“十一五”時期財政工作總的指導思想是：以科學發展觀為統領，以推動全面建設小康社會和構建社會主義和諧社會為目標，以多種財稅政策工具為手段，充分調動各級財政的積極性，進一步健全和完善公共財政體系，積極主動地發揮好公共財政的職能作用。

    三、“十一五”時期推進財稅體制改革的主要任務和措施

    《建議》不僅對財政支持落實“十一五”規劃提出了明確的要求，也對財政稅收體制自身改革提出了明確的方向。各級財政部門必須按照《建議》的要求，積極推進財稅改革工作。

    一是建立健全與事權相匹配的財稅體制，進一步規範政府間財政關係。《建議》提出，要“合理界定各級政府的事權，調整和規範中央與地方、地方各級政府間的收支關係，建立健全與事權相匹配的財稅體制”。這是各級政府履行職能，提高行政能力的重要體制保障。要按照公共性、市場化和引導性原則，進一步研究明確政府支出範圍。凡屬於社會公共領域的事務，而市場又無法解決或解決不好的，財政就必須介入，做到不“缺位”；凡是市場能夠辦得了的，要充分發揮市場機制的作用，財政則儘快退出，做到不“越位”；對介於兩者之間的，財政要發揮“四兩撥千斤”的杠桿作用，積極引導社會資金投入。要根據支出受益範圍等原則，進一步研究劃分各級政府支出責任。要按照財權與事權相匹配的原則，進一步研究調整和規範中央與地方的收入劃分。在此基礎上，科學界定中央與地方的稅收管理權限，明確中央集中管理中央稅、共享稅及對宏觀經濟影響較大的地方主要稅種的立法權等，更好地維護國家的整體利益和統一稅政格局。同時，結合實際，研究適當擴大政府間收入劃分的覆蓋面。

    二是完善財政轉移支付等制度，努力促進地區間基本公共服務均等化。合理的轉移支付制度是實現地區間基本公共服務均等化的財政體制安排。當前和今後一個時期，要按照《建議》提出的“完善中央和省級政府的財政轉移支付制度”的要求，優化轉移支付結構。嚴格控制專項轉移支付規模和項目，增加一般性轉移支付規模，重點幫助中西部地區解決財力不足問題。要完善激勵約束機制。中央財政在加大對地方轉移支付力度、完善分配辦法的同時，繼續安排一部分獎補資金與省級對下轉移支付工作實績挂鉤，推動完善省級對下轉移支付制度。要建立監督評價體系，確保轉移支付資金用於基礎教育等基本公共服務，提高轉移支付使用效益。要進一步明確省級以下各級政府的財政支出責任。特別是在義務教育、公共衛生、社會保障、基礎設施建設等基本公共服務領域，要儘快明確地方各級政府的支出責任和管理權限。按照財權與事權相匹配的原則，繼續規範省級以下各級政府間收入劃分。省級財政要承擔起應有的調控職責，通過優化支出結構、增加一般性轉移支付等措施，加大對財政困難縣鄉的支持力度。同時，要改革和理順縣鄉財政管理體制，有條件的地方，要實行省級直接對縣的管理體制；積極推進“鄉財縣管鄉用”的改革。

    三是完善相關財稅政策措施，有效促進經濟增長方式轉變。《建議》明確提出，要“實行有利於增長方式轉變、科技進步和能源資源節約的財稅制度”。這是對財稅工作提出的新任務和新要求。“十一五”時期，要完善相關財稅政策，積極支持實現經濟增長方式轉變、科技進步和能源資源節約。一方面，以支持企業提高自主創新能力為核心，促進科技進步。要通過財政資金的“杠桿”作用，引導和帶動更多的社會資金，支持建設開放式的技術研發平臺，促進信息共享和科技成果轉化。要完善稅收政策體系，支持建立健全企業自主創新投入機制，鼓勵企業加大研發投入。要加大政府採購對國內企業開發的具有自主知識産權的重要高新技術裝備和産品的支持力度。另一方面，研究實施激勵和約束並重的財稅政策，促進建立資源節約型和環境友好型社會。要研究取消或嚴格管理能源資源使用方面的各種優惠政策。要研究以礦産資源有償使用為重點，全面實行礦業權有償取得制度，完善礦業稅費政策，做到礦業企業合理負擔其成本等。要研究建立生態補償機制，將環境産權納入企業生産成本，將環境外部成本內部化。要按照誰開發、誰保護、誰投資、誰受益的原則，研究支持建立健全環境保護政策機制，促進人與自然和諧發展。還要研究採取財稅政策措施，更好地引導循環經濟發展等。

    四是大力推進稅制改革，完善稅收制度體系。完善的稅收制度，是保證財政收入穩定增長，發揮財政調控職能作用，支持經濟和各項社會事業發展的重要手段。為此，《建議》對“十一五”時期的稅制改革提出了許多新的、具體而明確的要求。“十一五”時期，要完善增值稅制度，在認真總結增值稅轉型在東北地區試點經驗的基礎上，在全國範圍內儘快實施。要研究推進統一內外資企業所得稅改革。在適當降低名義稅率水平的同時，實行統一的企業稅收制度和稅收政策。在此基礎上，依法加強徵管，使名義稅率和實際稅負儘量接近，促進公平競爭。要實行綜合和分類相結合的個人所得稅制。研究將工資薪金所得等有較強連續性或經常性的收入，列入綜合所得的徵收項目，實行統一的累進稅率；對財産轉讓等其他所得，仍按比例稅率實行分項徵收；統一、規範費用扣除標準和減免稅優惠政策；調整稅率級距和稅負水平，適當降低最高邊際稅率水平；建立支付所得的單位與取得所得的個人雙向申報納稅制度等。要根據國內外油價變動等情況，擇機出臺燃油稅，取代公路養路費等部分收費。要穩步推行物業稅，在條件具備時，研究合併房産稅和土地使用稅等稅種，建立統一的物業稅。

    五是全面推進農村綜合改革，鞏固農村稅費改革成果。明年將全面取消農業稅，但建設社會主義新農村的任務仍十分艱巨。要按照《建議》提出的要求，“鞏固農村稅費改革成果，全面推進農村綜合改革”。要進一步推進鄉鎮機構改革。加快鄉鎮政府職能轉變，精簡鄉鎮機構和人員。嚴格核定和控制鄉鎮行政和事業編制。按照事業單位公益性職能和經營性職能分開的原則，整合鄉鎮事業站所。有條件的地方，繼續做好撤並鄉鎮和村組工作。要加快推進農村義務教育管理體制改革。繼續鞏固和完善“在國務院領導下，由地方政府負責，分級管理，以縣為主”的農村義務教育管理體制。切實貫徹中央關於新增教育投入主要用於農村的要求，確保農村中小學教職工工資按國家規定標準及時足額發放，確保學校公用經費的正常需要，確保危房改造資金的必要投入。逐步加大並認真落實好國家對農村義務教育階段家庭經濟困難學生“兩免一補”政策（免雜費、免課本費，補助寄宿學生生活費），確保中小學生不因家庭貧困而失學。進一步規範農村義務教育收費管理，嚴格執行“一費制”收費辦法。大力發展職業教育，培養高素質的勞動者，支持農村勞動力轉移。要突出抓好縣鄉財政管理體制與管理方式改革。總結完善中央緩解縣鄉財政困難的“三獎一補”辦法（即對財政困難縣政府增加稅收收入和省市級政府增加對財政困難縣財力性轉移支付給予獎勵，對縣鄉政府精簡機構和人員給予獎勵，對産糧大縣給予獎勵，對以前緩解縣鄉財政困難工作做得好的地方給予補助），切實增強縣鄉財政的自我保障能力，提高地方基層政府的執政能力。此外，還要加強農村公共衛生和基本醫療服務體系建設，基本建立新型農村合作醫療制度，儘快建立堅決制止發生新的鄉村債務的有效機制，以及積極推進農村金融等農村其他方面的改革。

    六是繼續深化預算管理制度改革，提高財政管理的規範性、安全性和有效性。規範的預算管理制度，是完善公共財政體制，推動依法理財的必然要求。《建議》對此也提出了具體而明確的要求。“十一五”時期，要進一步深化“收支兩條線”管理改革，擴大部門預算編制的部門和單位，完善定額標準體系和項目預算管理模式。要深化國庫集中收付制度改革，規範國庫單一賬戶管理，改進國庫動態實時監控系統，建立健全現代財政國庫管理體系。要進一步擴大政府採購範圍和規模，充分發揮政府採購的宏觀調控作用。要建立財政支出績效考評制度，提高財政資金使用效益。在總結試點經驗的基礎上，抓緊制定統一規範的績效評價管理辦法。要加快金財工程建設，推進政府收支分類改革，為上述改革提供支撐和保障。此外，要積極探索並加快建立國有資本經營預算制度等。

    七是完善相關辦法，規範土地出讓收入管理。加強土地管理，事關國家糧食安全、經濟社會可持續發展和國家的長治久安。要按照《建議》提出的“規範土地出讓收入管理辦法”的要求，切實加強土地管理。要研究調整國有土地出讓金徵收管理政策。在保持現行國有土地出讓金一次性收取方式不變的基礎上，按照國有土地出讓金收入的一定比例建立國有土地收益基金，並規定不得作為政府當期收入安排使用，避免“寅吃卯糧”。同時，研究調整國有土地出讓金收入分配政策；研究允許農民將承包集體土地作價入股參與土地開發，保障失地農民的生産和生活權益。根據土地增值收益狀況，適當提高支付被徵地農民的土地補償費標準和安置補助費標準；在土地出讓金中劃出一定比例的資金，用於保障失地農民的基本生活，以規範土地使用權流轉的補償標準、收益分配等，確保農村土地流轉的合理有序；各級地方財政部門要研究探索在國庫中設立“國有土地有償使用收入專賬”，專門核算土地出讓金、新增建設用地土地有償使用費收支情況。

    八是繼續調整和優化財政支出結構，支持各項改革和經濟社會發展。以人為本是科學發展觀的本質和核心。公共財政滿足公共需要、提供公共服務的公共性特徵，不僅要求財政支出安排要以人為本，為最廣大人民群眾的根本利益服務，而且還要大力支持其他經濟社會事業的改革發展，不斷滿足人民群眾各方面要求，促進人的全面發展。為此，要按照《建議》提出的要求，“調整財政支出結構，加快公共財政體系建設”。要在支持經濟發展、做大財政收入“蛋糕”的基礎上，大力調整和優化支出結構，有保有壓，有促有控。一方面，要逐步減少直至退出對一般性競爭性領域的直接投入，嚴格控制並努力節約一般性開支，堅決反對鋪張浪費；另一方面，要加大對重點支出項目的財政保障力度，向農村傾斜，向社會事業發展的薄弱環節傾斜，向困難地區、困難基層、困難群眾傾斜，向改革創新傾斜，特別是積極支持收入分配、社會保障、教育、投資、金融、國有企業等其他方面的體制改革創新，積極促進完善社會主義市場經濟體制，著力推動經濟社會事業全面協調可持續發展。

    “十一五”時期財政改革與發展的方向已經明確，藍圖已經繪就。各級財政部門要在以胡錦濤同志為總書記的黨中央領導下，振奮精神，紮實工作，銳意改革，開拓創新，為實現國民經濟和社會發展第十一個五年規劃作出新的貢獻！（作者：財政部部長）