不斷建立健全城鄉社會救助體系
為遼寧老工業基地振興服務

遼寧省民政廳　

    遼寧省轄14個市、100個縣（市、區），總人口4172.8萬，其中非農人口為1996.5萬，農業人口2176.3萬。由於困難群眾數量多，貧困程度比較嚴重,因此社會救助工作任務十分繁重。一年多來，在省委、省政府的領導和民政部的指導下，經過全省各級民政部門的共同努力，通過不斷建立健全城鄉社會救助體系，積極推進各項救助制度的落實,有效地解決了困難群體基本生活方面的突出困難，取得了明顯的成效。

    一、鞏固基礎，不斷完善社會救助體系

    遼寧是國家確定的社保試點省，我們緊緊抓住這一歷史機遇，經過三年多的不懈努力，為我省城鄉社會救助體系建設工作打下了較好基礎。2004年8月，省政府下發了《關於進一步加強城鄉社會救助體系建設的意見》，之後我們連續出臺了9項有關社會救助工作的政策，建立了比較完善的城鄉社會救助體系制度框架，並指導全省各級民政部門全力以赴抓好落實。今年，我們繼續抓住機遇，鞏固基礎，不斷完善，全力推進城鄉社會救助體系建設。

    一是深入調研，理清思路。遼寧城鄉現有200多萬困難群眾，人員較多。保障困難群眾基本生活、構建和諧社會主義社會，都對社會救助工作提出了新的、更高的要求。但建立伊始的救助體系存在著制度不配套、面窄標準低、城鄉不平衡、運行不規範等問題，使社會救助工作整體水平不高、作用不突出。今年初，我們針對社會救助體系建設工作中急需解決的醫療救助、農村五保供養、分類救助、重點救助等問題，由廳領導帶隊，分別組成調研組，開展了大規模的專項調研。在深入調研的基礎上，我們及時向省委、省政府上報了全省農村五保供養問題的調查報告、城市集中連片居住低保對象實施重點救助的意見和進一步完善城市醫療救助制度的意見等，引起了省領導的高度重視，也進一步理清了完善社會救助體系的思路。我們感到，要解決這些問題，必須從體系著眼，從制度著手，實現由部門行為向政府行為的轉變，由特定對象向所有城鄉困難居民轉變，由臨時的政策性措施向規範化制度化的轉變，由分散單一向整體化、制度化的轉變，建立覆蓋全省、比較完善的城鄉社會救助體系。

    二是擺上日程，納入全局。省委、省政府高度重視城鄉社會救助體系建設。省委在制定的《關於構建和諧遼寧的實施意見》中，明確提出加快完善社會救助體系的要求。在制定全省“十一五”發展規劃時，將落實城鄉各項社會救助制度作為重要內容，提出了明確目標、任務和措施。全省各地也將社會救助體系建設納入了本地區社會經濟發展規劃。領導重視，思想統一，認識到位，為我省社會救助體系建設工作提供了有力保障。

    三是抓住重點，全面推進。我們在完善社會救助體系、全面推進各項救助制度落實的過程中，始終把低保這項保障困難群眾基本生活的制度作為社會救助體系的核心和基礎。在城市，全面提高了低保標準，並實施了分類救助，對特殊困難人員予以了重點保障；在農村全面建立了農村低保制度。城鄉低保制度的規範實施，有效帶動了其他各項救助制度的有效落實。

    四是積極探索，突破難點。為緩解城市低保對象看病難、治病難問題，2004年我省建立了城市大病救助制度。隨後，經過探索，培養了大連、瀋陽、錦州、葫蘆島等四種模式，在不斷總結實踐經驗的基礎上，今年又進一步完善了醫療救助制度，建立了全覆蓋、廣受益、標準適度的城市醫療救助制度。面對我省集中連片困難群眾比較多的實際，我們在摸清底數的前提下，對棚戶區、沉陷區和資源枯竭型關破企業職工家屬集中居住地區實施了重點救助。救助難點的突破，使社會救助體系的作用更加明顯。

    二、狠抓落實，不斷提高社會救助水平

    2004年我省初步建立了以城鄉居民最低生活保障制度為核心，以醫療救助、住房援助、就學資助、應急救助、社會互助等制度為配套的城鄉社會救助體系。今年，我們在完善體系的基礎上，通過狠抓各項救助制度的落實，不斷提高社會救助水平。

    （一）以城鄉低保為核心，保障基本生活。

    城市低保抓鞏固完善，提高救助水平，增強針對性。在認真調查測算的基礎上，我們科學調整了城市低保標準，全省城市低保標準平均上調了6％, 其中城區平均漲幅7.1％,縣（市）平均漲幅5.4％,鄉（鎮）平均漲幅5.7％。同時，為了緩解低保對象中的特殊困難,全省及時開展了分類救助工作。近幾年，我們不斷加強低保工作的規範管理,按照《操作規範》要求，進一步健全和規範了運行程序，建立了低保對象家庭收入定期申報、定期核查等制度。在《遼寧省農村居民最低生活保障暫行辦法》的基礎上，在全省開始建立農村低保制度。截至今年9月底，全省14個市全部出臺了農村低保實施細則或辦法，共審批低保對象34.6萬戶，62.6萬人，佔全省農業人口的2.83%，佔應保對象的95.8%。有6個市實行了低保金社會化發放。農村低保制度的建立，極大地緩解了農村困難群眾的生活困難，為下一步做好其他救助工作奠定了基礎。

    （二）以相關制度為配套，緩解救助對象各方面的困難。

    一是全力推進醫療救助制度。2004年11月，省政府辦公廳下發了《關於在全省農村建立醫療救助制度的意見》。我們採取資助農村特困戶、五保戶加入新型農村合作醫療的辦法，對患重大疾病的予以適當救助。目前，全省有13個市出臺了實施辦法或方案，並開始正式實施。截止9月底，全省已出資251萬元，資助了25.1萬人參加了農村新型合作醫療；對6188人實施大病救助，共發放救助資金1237萬元，人均救助約2000元。2005年初，為進一步解決城市醫療救助工作中存在的救助病種少、覆蓋面窄、缺乏公平性等問題，我們確定了既要量力而行、又要盡力而為，政府救助與自我救助和社會互助相結合，以及公平公正公開的工作思路，明確了以門診救助和住院救助為主要救助方式。2005年9月，省政府辦公廳轉發了省民政廳等部門《關於進一步完善城市醫療救助制度意見的通知》，提出了我省完善城市醫療救助制度的目的和基本原則，明確了救助的範圍、標準、資金、方式和運行管理等基本內容。召開了全省城市醫療救助電視電話會議，全面啟動了新型城市醫療救助工作。據統計，全省累計醫療救助13636人次，救助資金947.1萬元，人均救助694.6元；另有20萬低保對象享受了醫療救助減免，減免各种醫療費用500萬元。

    二是建立應急救助制度，隨時救急救難。省政府下發了《自然災害救助應急預案》，出臺了《臨時救濟辦法》，對因天災人禍造成的突發性、臨時性困難給予及時救助。省民政廳、財政廳聯合下發了《遼寧省城鄉生活困難居民應急救助試行辦法》，對現有臨時救濟政策進行了規範。

    三是及時啟動救災響應程序，災民的生活得到了及時救助。今年8月初特別是8月中旬以來，我省大部分地區遭受了十年一遇的風雹、洪澇災害，全省共有262萬人受災，因災死亡19人，失蹤34人；倒塌居民房屋11819戶、35246間，損壞房屋85656間。災害發生後，按照省委、省政府領導的指示，我們迅速啟動了自然災害救助三級響應程序，在災害發生的第一時間內，向省委、省政府和民政部報告了災情。迅速組織了轉移安置災民隊伍，緊急轉移災民35.8萬人，採取架設帳篷和學校、救助站、養老院集中安置，投親靠友分散安置等辦法,使轉移的災民得到了及時安置。全省民政部門緊急向災區調撥了1500頂帳篷、200多噸糧食和食品、2000多桶礦泉水、1萬多床棉被褥、2萬件衣服，保證了災民有住處、有飯吃、有衣穿、有被蓋、有水喝、有病能醫、子女有學能上，做到了不丟下一戶，不漏掉一人。8月13日災害發生的第一時間，省民政廳立即派出兩個工作組，深入到重災區鐵嶺、撫順查核災情，指導各地開展救災工作，當天向省政府、民政部、財政部報告了災情。其後，又先後派出5個工作組，分赴撫順、鐵嶺、本溪等市的重災縣，逐村逐戶核查災情和損失情況，檢查指導救災工作。為了籌集更多的救災資金，我省慈善總會發起了救災捐贈活動，目前，已籌集救災款物1000多萬元。8月24日，閆豐副省長組織召開了全省救災工作彙報會，對下一步救災工作特別是對災民建房和冬季生活安排進行了重點部署。省民政廳和財政廳緊急下撥了5000萬元的災民建房款（其中國家民政部和財政部撥給我省3400萬元，省財政安排1600萬元）。省民政廳聯合省直7個部門，于8月25日下發了災民建房實施辦法，對災民建房的對象、間數和面積、補助標準和資金來源、優惠政策、時限要求等作了明確的規定，全省災民建房工作已于8月下旬全面啟動。目前，災區群眾情緒穩定，社會秩序良好，災後恢復重建工作正在有序進行。

    四是建立住房援助和取暖減免制度。去年以來，省委省政府實施了沉陷區、棚戶區改造工程，各級民政部門抓住機遇，積極配合，對低保對象實施了政策優惠，解決了7萬戶低保家庭住房困難，使他們能夠買得起，住得上。配合建設部門做好城市住房援助和取暖費減免等救助性工作，根據《遼寧省城市供熱管理辦法》，各市也均出臺了低保對象冬季取暖費減免政策。原則上民政“三無”對象全部減免，其他低保對象予以部分減免。還有部分市對居住平房的城市低保對象給予了供暖救助。據統計，全省有21萬戶低保家庭享受了冬季取暖費減免政策，減免金額1億多元。為解決農村特困戶住房難問題，我們建立了住房援助制度。下發了《遼寧省扶貧幫困建房暫行辦法》，連續5年為農村困難群眾建房2.07萬套，今年計劃為農村特困戶建房1000戶，維修住房2000戶。

    五是建立就學資助制度，緩解困難家庭子女上學難。根據省政府文件要求，民政部門配合教育部門實施了困難家庭子女免費教育政策，並將教育部門的資助措施納入社會救助體系，幫助困難家庭子女完成學業。對實行義務教育的低保對象子女實施全部免費。部分市對非義務教育的低保戶子女，每年給予一次性1000元左右的就學臨時救濟。各級民政部門連續兩年開展“福彩助學子”活動，幫助3487名特困學生跨進大學校門。此外，全省還發動社會力量對口資助了5萬多名困難家庭學生。初步統計，全省有22萬困難家庭學生享受了資助，發放就學援助金8000萬元。

    （三）開展社會捐助活動，實施經常幫扶。

    一是集中捐贈，節日送溫暖。2001年以來，全省連續5年開展了大規模的扶貧幫困捐助行動，共籌集扶貧幫困款物16.7億元，救助城鄉困難群眾1123萬人次；組織瀋陽、大連、鞍山、盤錦等經濟相對發達地區，對口支援經濟欠發達地區款物1.7億元。二是建設扶貧超市，捐贈經常化。為了使社會捐贈工作經常化、制度化，增強針對性和有效性。2002年下發了《遼寧省扶貧超市管理辦法》，使扶貧超市在全省得到全面推廣。目前，全省共建立“扶貧超市”1287個，基本形成了區、街道、社區三級連鎖的網絡，接收捐助款物1.99億元，救助貧困群眾296萬人次。三是開展包戶扶持，常年重點幫扶。全省組織2萬多個黨政機關和企事業單位、20萬名黨員幹部，投入7.75億元款物，包戶扶持農村貧困戶13.6萬戶、34.7萬人。

    （四）落實五保供養政策，整合區域性中心敬老院。抓住農村稅費改革契機，大幅度提高了農村五保供養補助標準，集中供養達2000元，分散供養1300元。進一步整合農村養老資源，全省共投資3.25億元，新建區域性中心敬老院101所，在全省農村初步形成了以區域性中心敬老院為主要形式的集中供養，以五保村、親戚鄰里代養為主要形式的分散供養，以發動社會力量興辦養老設施、政府出資購買床位為主要形式的社會化養老的五保供養工作新格局。

    三、積極探索，不斷規範社會救助運作機制

    在建立制度、完善體系的同時，我們不斷規範社會救助管理、運行、籌資、監督機制建設，使社會救助體系一開始就走上規範化的軌道。

    第一，規範管理機制。建立了政府領導、民政牽頭、部門協作、社會參與的管理機制。民政部門承擔牽頭、管理、綜合、協調的職能；財政部門負責籌集資金；衛生等部門配合落實醫療救助；建設部門牽頭承擔住房援助工作；教育部門負責就學資助政策的制定和落實；審計、監察部門負責救助款物的監督檢查；群團部門參與扶貧幫困送溫暖。各部門齊抓共管，共同幫助貧困群眾解決實際困難。

    第二，規範運行機制。對每項具體的救助制度，我們都制定了明確的救助標準和嚴格的工作程序，同時加強民政隊伍建設，推行政務公開，充分發揮社區和村委會的作用，把政策交給群眾，將救助對象公佈給群眾，接受監督，努力做到制度嚴格、程序規範，公開、公正、公平。

    第三，規範籌資機制。我們與省財政廳下發了城市低保資金補助辦法、重大疾病醫療救助資金籌集使用管理暫行辦法、加強農村稅費改革救助資金管理的通知等政策規定，使每一項救助制度的出臺，都有明確的資金渠道和相應的資金保障。

    第四，規範監督機制。近年來省廳建立了多種信息反饋渠道，諸如建立城市低保監督制約制度、加強災情核查制度、與電視臺保持定點聯絡制度、提供網上服務制度等，及時修正社會救助體系運行中出現的問題。特別是結合保持共産黨員先進性教育活動的開展，在全省範圍內開通了96100民政便民服務電話，傾聽困難群眾的心聲和訴求，送達黨和政府的溫暖，收到了良好社會效果。經民政部總結、推薦，中央先進性教育領導小組辦公室責成中央主要媒體對我省的96100便民服務工作進行了集中報道。這些措施，使我們能夠及時了解和改進社會救助體系建設中存在的問題，促進各項救助制度落到實處。

    總之，我省通過加快城鄉社會救助體系建設，提高了救助水平，有效地保障了困難群眾的基本生活，緩解了他們的突出困難，提升了民政工作在大局中的位置，受到了各級黨委、政府的充分肯定和困難群眾的普遍歡迎。