國務院關於促進奶業持續健康發展的意見
國發〔2007〕31號

各省、自治區、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構：
　　奶業是農業的重要組成部分，乳品是重要的“菜籃子”産品，與人民生活息息相關。為促進我國奶業持續健康發展，現提出以下意見：
　　一、充分認識保持奶業持續健康發展的重要性和緊迫性
　　（一）正確認識當前奶業發展面臨的形勢。改革開放以來特別是近幾年，我國奶業持續快速發展，飼養規模不斷擴大，加工能力明顯增強，奶類産量持續增長，乳品消費穩步提高，對豐富城鄉市場、優化農業結構、增加農民收入做出了重要貢獻。但是去年以來，我國奶牛養殖效益大幅度下降，部分奶牛養殖戶虧損，個別地區出現宰殺母牛犢現象。對此，必須予以高度重視。奶業發展出現較大波動，直接原因是飼料價格上漲、原料奶收購價格偏低，深層次原因主要是：奶牛良種覆蓋率和單産水平低，養殖方式較為落後；乳品加工企業與奶農的利益關係不順，原料奶定價機制不合理；加工企業惡性競爭，市場秩序不規範；質量保障體系不健全，液態奶標識制度不落實；消費群體培育滯後，市場開拓不力。只有採取綜合措施解決這些問題，才能確保我國奶業持續健康發展。
　　（二）促進奶業持續健康發展具有重要意義。奶業是農業現代化的重要標誌，是我國農民增收的重要渠道。從總體上看，我國奶業發展起步晚，仍有很大的發展空間和增長潛力。保持我國奶業持續健康發展，是優化農業結構，建設現代農業的需要；是促進産業進步，增加農民收入的需要；是改善居民膳食結構，增強國民體質的需要。當前，我國奶業經過連續多年高速增長後，正處在從單純的數量擴張向整體優化結構、全面提高産業素質和競爭力轉變的關鍵時期。各地區、各部門要主動順應這一趨勢，抓住機遇，迎接挑戰，統一思想，真抓實幹，努力把我國奶業發展推向新階段。
　　二、促進奶業持續健康發展的指導思想和基本原則
　　（三）指導思想。以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，全面貫徹落實科學發展觀，按照建設社會主義新農村的基本要求，把發展現代奶業放在更加重要的位置，以保護奶農利益為根本，以提高良種化水平和轉變飼養方式為基礎，以建立奶農與企業合理的利益關係為紐帶，以完善法律法規、質量標準和規範市場秩序為保障，以加大政策扶持力度為支撐，努力推進我國奶業的規模化、標準化、優質化和産業化，把我國奶業的整體素質和效益提高到一個新水平。
　　（四）基本原則。
　　——立足當前解困，著眼長遠發展。當前要採取切實有效措施，幫助奶農渡過難關，恢復奶農信心，穩定奶牛存欄，防止奶業大起大落。同時要著眼奶業長遠發展，統籌規劃，加強引導，積極促進奶業增長方式的轉變，全面提升我國奶業的質量、效益和競爭力。
　　——堅持以農為本，理順利益關係。切實加強良種繁育、科學飼養、疫病防治等基礎工作，增強奶農自我發展能力。鼓勵企業與奶農建立多種形式的利益聯結機制，構建農企一家、互利共贏的産業化經營新格局，為奶業長遠發展奠定良好的制度基礎。
　　——規範企業行為，維護市場秩序。引導乳品加工企業合理佈局，壯大實力，有序發展。規範企業收購、加工、經營行為，防止惡性競爭。建立健全質量標準，完善檢驗檢測手段，落實産品標識制度，加強市場監管，確保質量安全。
　　——堅持市場導向，加大政策扶持。充分發揮市場機製作用與加大政策扶持力度相結合，既要引導廣大奶農和企業面向市場組織生産，又要通過政策扶持，增強奶農抗禦風險的能力，促進奶業實現增長方式平穩轉型。
　　三、促進奶業持續健康發展的主要任務和重點工作
　　（五）加強良種繁育和推廣，提高奶牛生産水平。加強奶牛良種繁育，加大良種推廣力度，優化奶牛群體結構，不斷提高奶牛單産水平。有關部門要抓緊制定奶牛品種改良計劃，切實做好良種登記和奶牛生産性能測定等基礎性工作。相關扶持政策要與提高奶牛單産水平的目標挂鉤，充分發揮政策的推動作用。國有種公牛站要儘快改制為自主經營、自負盈虧的企業，增強為農服務意識，提高服務水平。到2012年，力爭奶牛良種覆蓋率提高到60%，奶牛平均單産水平提高到5.5噸。
　　（六）推進養殖方式轉變，提高原料奶質量。通過發展規模養殖小區（場）等方式，加快推進養殖環節的規模化、集約化、標準化，逐步解決奶牛養殖規模小而散問題。農業部門要抓緊制定奶牛規模化養殖標準和規範，到2012年，奶牛規模養殖的比重要有較大幅度提高。把提高原料奶質量放在突出重要的位置，努力提高原料奶的乳脂率和乳蛋白含量，降低菌落總數。大力推廣科學飼養技術，加強飼草料基地建設，擴大青貯飼料生産。加快普及機械化擠奶，減少生産環節的污染。認真落實以防為主、防治結合的方針，切實加強奶牛疫病防治，有效降低傳染病、多發病發病率。加強飼養環節的技術服務，努力提高基層畜牧獸醫人員業務素質和進場入戶服務水平。
　　（七）積極發展産業化經營，形成合理的原料奶定價機制。大力發展以奶農為基礎、基地為依託、企業為龍頭的奶業産業化經營方式，形成奶業産業鏈各個環節相互促進、共同發展的格局。鼓勵乳品加工企業通過訂單收購、建立風險基金、返還利潤、參股入股等多種形式，與奶農結成穩定的産銷關係和緊密的利益聯結機制，更好地發揮企業的龍頭帶動作用。積極扶持奶農合作社、奶牛協會等農民專業合作組織的發展，使其在維護奶農利益、協商原料奶收購價格、為奶農提供服務等方面充分發揮作用。地方人民政府要加強對原料奶收購價格的指導，防止奶價過低損害奶農利益。建立原料奶質量第三方檢測制度，逐步實現原料奶收購的優質優價。縣級有關部門要加強奶站管理，規範原料奶收購秩序，嚴厲打擊摻雜使假、強買強賣、壓級壓價等違法違規行為。國家採取有效措施，穩定飼料價格。
　　（八）優化奶業佈局，提高企業素質。科學設置乳品加工企業市場準入條件，嚴格準入制度，引導企業合理確定奶源半徑和經濟規模，防止加工企業盲目發展和低水平重復建設。鼓勵企業通過資産重組、企業兼併等方式，合理擴大生産規模，提高市場競爭能力。優化全國奶業佈局，北方主産區要合理佈局乳品加工企業，促進奶源基地與加工企業協調發展；南方地區要充分利用草山草坡發展奶牛養殖，重視奶水牛的發展，逐步擴大加工能力，緩解奶業發展“北多南少”的矛盾。乳品加工企業要加快技術改造步伐，調整産品結構，加強內部管理，自覺遵守行業規範；要建立穩定的奶源基地，避免和防止哄搶奶源。
　　（九）健全質量標準體系和標識制度，規範市場秩序。統一併嚴格執行國家標準，完善原料奶質量標準體系，抓緊按照生鮮乳品衛生標準修訂原料奶收購標準。進一步落實《國務院辦公廳關於加強液態奶生産經營管理的通知》（國辦發明電〔2005〕24號）的有關規定，嚴格執行復原乳標識制度。完善復原乳檢測技術、方法和液態奶加工工藝及産品標準，嚴格産品標識標注管理。對其他液態奶也要實行明確標識。進一步完善檢驗檢測手段，建立液態奶定期監督檢查制度。進一步健全相關法律法規，依法加強液態奶市場不良競爭行為的監管，及時查處低價傾銷等惡性競爭行為。加強乳品進口調控與管理，對乳品進口設立符合國際慣例的特別保障措施。
　　（十）引導乳品消費，開拓奶業市場。通過多種形式在全社會廣泛宣傳和大力普及奶類營養知識，培養國民乳品消費習慣，引導城鄉居民擴大消費，特別要注重培養青少年消費群體。加大國家學生飲用奶計劃的推廣力度，完善學生飲用奶定點生産企業扶持政策，擴大學生飲用奶覆蓋範圍。鼓勵企業加強新産品開發，滿足不同群體的消費需求。完善乳品物流配送體系，積極開拓中小城市和農村消費市場。深入宣傳復原乳、巴氏殺菌乳、滅菌乳等科普知識，使消費者獲得客觀真實信息，維護消費者合法權益。
　　四、加大奶業發展的政策扶持
　　（十一）加大奶牛養殖補貼力度。為加快擴大優質奶牛種群繁養步伐，繼續執行中央財政奶牛良種補貼政策，擴大補貼範圍，同時對經過後裔測定並註冊的優良種公牛凍精液加大補貼力度。為穩步擴大優質奶牛後備資源，建立後備母牛補貼制度。對享受奶牛良種補貼改良後的優質後備母牛給予一次性補貼，每頭補助500元；中央財政對中西部地區給予補助，東部地區補貼由地方財政負擔。將牧業機械和擠奶機械納入財政農機具購置補貼範圍。完善奶牛重大疫病防治和撲殺政策，將患布氏桿菌病、結核病而強制撲殺的奶牛，列入畜禽疫病撲殺補貼範圍。具體補貼辦法由財政部會同農業部制定。
　　（十二）建立奶牛政策性保險制度。為有效保障奶牛養殖安全，國家建立奶牛政策性保險制度。政府對參保奶農給予一定的保費補貼，中央財政對中西部地區給予補助，東部地區補貼由地方財政負擔，具體補貼辦法由財政部會同保監會、農業部制定。各地可根據實際情況制定具體操作辦法。
　　（十三）支持建設標準化奶牛養殖小區。國家對養殖小區（場）的水電路、糞污處理、防疫、擠奶設施及飼草料基地建設等給予適當補助，具體辦法由發展改革委會同農業部制定。地方人民政府要統籌規劃，優化佈局，合理安排奶牛養殖小區建設用地。
　　（十四）加強對奶牛養殖農戶信貸支持。金融機構對奶牛養殖農戶、奶農合作社等要給予信貸支持，開發適應奶業發展需要的金融産品，搞好金融服務；地方人民政府要給予適當貼息補助。對2006年1月1日至2008年6月30日期間，因非主觀因素發生還貸困難的奶牛養殖農戶，其逾期貸款視困難情況予以展期，具體期限由貸款銀行決定。經貸款銀行同意展期的逾期貸款免收罰息。
　　（十五）完善産業政策。對新建和擴建乳品加工項目取消備案制，統一實行核準制，並將與之配套的奶源基地建設作為項目核準條件之一，對已建、在建、擬建項目進行清理。具體條件和辦法由發展改革委研究制定。修訂《外商投資産業指導目錄》，統一內外資企業進口乳品加工設備稅收政策。
　　五、加強組織領導，落實政策措施
　　（十六）切實加強對奶業的領導。促進奶業發展的主要責任在地方人民政府。地方各級人民政府要進一步增強做好奶業工作的責任感、緊迫感，全面落實“菜籃子”市長（行政領導）負責制，把促進奶業發展列入重要議事日程。當前，要把避免奶業大起大落作為緊迫任務，把中央的政策措施與本地實際緊密結合，狠抓落實，確保奶農得到政策實惠。要在深入調查研究的基礎上，制定本地區的奶業發展規劃和相關政策措施。要隨時關注奶業發展動向，妥善解決奶牛養殖、加工、市場、價格等方面出現的問題，促進奶業持續健康發展。
　　（十七）加強對奶業的指導和支持。國務院有關部門要按照職責分工，密切配合，加強指導，為促進奶業持續健康發展創造良好條件，支持地方人民政府做好工作。農業部門要會同有關部門抓緊編制全國奶業發展規劃，發展改革、財政部門要落實支持奶業發展的各項資金，商務、質檢等部門要加大乳品市場秩序和産品質量監管力度，保監會要督促保險公司儘快開展奶牛保險業務。各部門要確保2007年年底前將政策落實到位。各行業協會要當好政府與奶農、企業的橋梁，充分發揮協調、服務、維權、自律的作用。
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　  　國務院
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　  　二○○七年九月二十七日