全國地方政府性債務審計結果

    根據中央經濟工作會議和十一屆全國人大四次會議部署，國務院決定，由審計署統一組織全國各級審計機關，對全國地方政府性債務情況進行一次全面審計。按照《國務院辦公廳關於做好地方政府性債務審計工作的通知》（國辦發明電〔2011〕6號）的要求，在各級黨委政府的大力支持和各級財政、發展改革、人民銀行、銀監等部門和單位的積極配合下，審計署于2011年3月至5月組織全國審計機關4.13萬名審計人員，按照“見賬、見人、見物，逐筆、逐項審核”的原則，對31個省（自治區、直轄市）和5個計劃單列市本級及所屬市（地、州、盟、區）、縣（市、區、旗）三級地方政府（以下簡稱省級、市級、縣級）的債務情況進行了全面審計（雲南省盈江縣因地震未進行審計）。此次審計的範圍是：所有涉及債務的25590個政府部門和機構、6576個融資平臺公司、42603個經費補助事業單位、2420個公用事業單位、9038個其他單位、373805個項目，共1873683筆債務。審計的重點內容是政府負有償還責任的債務1，同時對債務人出現債務償還困難時，政府需履行擔保責任的或有債務和可能承擔一定救助責任的其他相關債務也進行了審計。為確保審計數據和情況的真實、準確和完整，對每一筆債務，審計人員都依法進行了核實和取證，審計結果分別徵求了省、市、縣三級政府的意見。現將審計結果公告如下：

    一、地方政府性債務基本情況

    （一）債務規模。

    截至2010年底，全國地方政府性債務餘額107174.91億元，其中：政府負有償還責任的債務67109.51億元，佔62.62%；政府負有擔保責任的或有債務23369.74億元，佔21.80%；政府可能承擔一定救助責任的其他相關債務16695.66億元，佔15.58%（見圖1）。

    在2010年底的地方政府性債務餘額中，有51.15%共計54816.11億元是2008年及以前年度舉借和用於續建2008年以前開工項目的，其中：2008年及以前年度舉借31989.04億元，佔29.85%；用於續建以前年度開工項目和償還以前年度債務本息22827.07億元，佔21.30%。

    （二）債務産生發展情況。

    我國地方政府負有償還責任的債務最早發生在1979年，有8個縣區當年舉借了政府負有償還責任的債務。此後，各地開始陸續舉債，其中：省級政府（含計劃單列市，下同）舉借負有償還責任或擔保責任的債務的起始年集中在1981年至1985年，這一期間有28個省級政府開始舉債；市級和縣級政府舉借債務的起始年集中在1986年至1996年，這一期間共有293個市級和2054個縣級政府開始舉借債務。至1996年底，全國所有省級政府、392個市級政府中的353個（佔90.05%）和2779個縣級政府中的2405個（佔86.54%）都舉借了債務。至2010年底，全國只有54個縣級政府沒有舉借政府性債務。全國各地區政府性債務發生的起始年詳見表1。

表1 全國各地區政府性債務發生起始年情況表

    1997年以來，我國地方政府性債務規模隨著經濟社會發展逐年增長。1998年和2009年債務餘額分別比上年增長48.20%和61.92%。2010年的債務餘額比上年增長18.86%，但增速下降43.06個百分點（詳見圖2）。

（注：上圖2002年增長率為1998年至2002年年均增長率，2007年增長率為2002年至2007年年均增長率）

    （四）債務餘額結構情況。

    一是從政府層級看，截至2010年底，全國省級、市級和縣級政府性債務餘額分別為32111.94億元、46632.06億元和28430.91億元，分別佔29.96%、43.51%和26.53%（詳見表2和圖3）。

表2 2010年底全國地方政府性債務餘額層級分佈情況表

                                                 單位：億元

    二是從區域分佈看，截至2010年底，東部11個省（直轄市）和5個計劃單列市政府性債務餘額53208.39億元，佔49.65%；中部8個省政府性債務餘額為24716.35億元，佔23.06%；西部12個省（自治區、直轄市）政府性債務餘額29250.17億元，佔27.29%（見圖4）。

    三是從舉借主體看，2010年底地方政府性債務餘額中，融資平臺公司、政府部門和機構舉借的分別為49710.68億元和24975.59億元，佔比共計69.69%（詳見表3和圖5）。

表3 2010年底全國地方政府性債務舉借主體情況表

                                                    單位：億元

    四是從借款來源看，2010年底地方政府性債務餘額中，銀行貸款為84679.99億元，佔79.01%（詳見表4）。

表4 2010年底全國地方政府性債務資金來源情況表

                                                    單位：億元

    五是從債務形態和資金投向看，2010年底地方政府性債務餘額中，尚未支出仍以貨幣形態存在的有11044.47億元，佔10.31%；已支出96130.44億元，佔89.69%。已支出的債務資金中，用於市政建設、交通運輸、土地收儲整理、科教文衛及保障性住房、農林水利建設等公益性、基礎設施項目的支出佔86.54%（詳見表5）。

表5 2010年底全國地方政府性債務餘額已支出投向情況表

                                                 單位：億元

    六是從償債年度看，2010年底地方政府性債務餘額中，2011年、2012年到期償還的佔24.49%和17.17%，2013年至2015年到期償還的分別佔11.37%、9.28%和7.48%，2016年以後到期償還的佔30.21%（詳見表6）。

表6 2010年底全國地方政府性債務未來償債情況表

    （五）債務負擔總體情況。

    至2010年底，省、市、縣三級地方政府負有償還責任的債務率，即負有償還責任的債務餘額與地方政府綜合財力的比率為52.25%，加上地方政府負有擔保責任的或有債務，債務率為70.45%。地方政府負有擔保責任的或有債務和政府可能承擔一定救助責任的其他相關債務2010年的逾期債務率分別為2.23%和1.28%。

    二、地方政府性債務資金在地方經濟社會發展中發揮的積極作用

    從審計情況看，地方政府性債務資金用於彌補地方財力不足，應對危機和抗擊自然災害，改善民生和生態環境保護，推動地方經濟社會的持續發展等方面，發揮了積極作用。

    （一）為應對危機和抗擊自然災害提供資金支持。

    在應對1998年和2008年的亞洲、國際金融危機中，中央通過發行國債並轉貸地方政府、代地方發行政府債券；地方政府通過融資平臺公司等多方籌集資金，為我國經濟發展提供了資金支持；汶川特大地震發生後，四川省各級政府籌措政府性債務資金558億元用於災後重建，推動災後恢復重建的順利實施。

    （二）為推動民生改善和生態環境保護提供重要支撐。

    截至2010年底，地方各級政府投入教育、醫療、科學文化、保障性住房、農林水利建設等民生方面的債務餘額達13753.12億元，投入節能減排、生態建設、工業等領域的債務餘額達4016.02億元，有力地促進了社會事業發展，推動了生態環境改善和經濟發展方式轉變。

    （三）為保障經濟社會的持續發展打基礎。

    截至2010年底，地方各級政府已支出的債務餘額中，用於交通運輸、市政等基礎設施和能源建設59466.89億元，佔61.86%；用於土地收儲10208.83億元，佔10.62%。這些債務資金的投入，加快了地方公路、鐵路、機場等基礎設施建設及軌道交通、道路橋梁等市政項目建設，形成了大量優質資産，促進了各地經濟社會發展和民生改善，有利於為“十二五”及今後一段時期經濟社會發展增強後勁。

    三、審計發現的主要問題

    （一）地方政府舉債融資缺乏規範。

    由於現行規定未賦予地方政府舉債權，對地方政府業已存在的舉債融資行為缺乏規範，各地舉債融資渠道和方式不一，且多頭舉債、舉債程序不透明。從審計情況看，大多數地方政府是通過融資平臺公司等變相舉債的，一些是由政府機構違規提供擔保來獲得債務資金的，有的政府部門和單位甚至直接舉借債務。此次審計發現，有7個省級、40個市級和107個縣級政府及所屬部門，在《國務院關於加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知》（國發〔2010〕19號，以下簡稱國務院《通知》）下發後，仍以出具承諾函、寬慰函等形式，或以財政收入、行政事業單位國有資産等，違規為融資平臺公司等單位舉借債務提供擔保464.75億元。

    （二）地方政府性債務收支未納入預算管理，債務監管不到位。

    除地方政府債券和各種財政轉貸外，大部分地方政府性債務收支未納入預算管理和監督，相關管理制度也不健全。至2010年底，在36個省級政府中，有7個未出臺地方政府性債務管理規定，8個未明確債務歸口管理部門，14個未建立政府性債務還貸準備金制度，24個未建立風險預警和控制機制。市級和縣級政府債務管理制度不健全的問題更為突出，一些地方長期存在債務規模底數不清、償債責任未落實等問題。

    （三）部分地區和行業償債能力弱，存在風險隱患。

    一是個別地方政府負有償還責任的債務負擔較重。2010年底，有78個市級和99個縣級政府負有償還責任債務的債務率高於100%，分別佔兩級政府總數的19.9%和3.56%。由於償債能力不足，部分地方政府只能通過舉借新債償還舊債，截至2010年底，有22個市級政府和20個縣級政府的借新還舊率超過20%。還有部分地區出現了逾期債務，有4個市級政府和23個縣級政府逾期債務率超過了10%。

    二是部分地方的債務償還對土地出讓收入的依賴較大。2010年底，地方政府負有償還責任的債務餘額中，承諾用土地出讓收入作為償債來源的債務餘額為25473.51億元，共涉及12個省級、307個市級和1131個縣級政府。

    三是部分地區高速公路、普通高校和醫院債務規模大、償債壓力較大。截至2010年底，地方政府性債務餘額中用於高速公路建設的債務餘額為11168.11億元，其中政府負有償還責任的債務754.02億元、政府負有擔保責任的債務7809.63億元、其他相關債務2604.46億元，分別佔6.75%、69.93%和23.32%。部分地區的高速公路處於建設期和運營初期，其收費收入不足以償還債務本息，主要依靠舉借新債償還，2010年全國高速公路的政府負有擔保責任的債務和其他相關債務借新還舊率達54.64%。

    截至2010年底，1164所地方所屬普通高校和3120家公立醫院分別有政府性債務2634.98億元和977.74億元。其中有387所高校和230家醫院2010年政府負有擔保責任的債務和其他相關債務的借新還舊率超過50%，當年借新還舊償債額分別為542.47億元和95.29億元。有95所高校和575家醫院存在債務逾期現象，逾期債務分別為27.18億元和30.42億元。一些地方已安排441.38億元財政資金用於償債。

    （四）部分政府性債務資金未及時安排使用。

    截至2010年底，地方政府性債務餘額中尚未支出的金額為11044.47億元，其中：34個省級、256個市級和942個縣級政府所屬部分債務單位2008年及以前年度舉借至2010年底未支出的債務餘額有1319.80億元，佔11.95%，2010年為此由財政資金支付利息67.74億元。債務資金未及時安排使用併發揮效益的主要原因是：一些地方舉債存在一定的盲目性，有的資金投向未落實，有的項目準備不充分，還有部分因擔心銀根緊縮而為項目超前融資等。

    （五）部分單位違規取得和使用政府性債務資金。

    一些地方政府性債務資金的舉借、管理和使用不夠規範，審計共發現違規問題金額1082.53億元。主要是：部分融資平臺公司等單位以虛假或不合法的抵（質）押物、高估抵押物價值等方式取得債務資金；一些地方和單位將債務資金違規投入資本市場、房地産市場或用於修建樓堂館所，部分單位違反國家産業政策，將債務資金投向“兩高一剩”（高能耗、高污染、産能過剩）、低水平重復建設項目。此外，審計還發現形成損失浪費19.94億元；涉嫌經濟違法違紀案件線索12件，正在依法查處。

    （六）地方政府融資平臺公司數量多，管理不規範。

    一是融資平臺公司數量多。地方政府融資平臺公司産生於上世紀80年代。至2010年底，全國省、市、縣三級政府共設立融資平臺公司6576家，其中：省級165家、市級1648家、縣級4763家；有3個省級、29個市級、44個縣級政府設立的融資平臺公司均達10家以上。從這些公司的經營範圍看，以政府建設項目融資功能為主的3234家，兼有政府項目融資和投資建設功能的1173家，還進行其他經營活動的2169家。

    二是融資平臺公司債務規模大。2010年底融資平臺公司政府性債務餘額49710.68億元，佔地方政府性債務餘額的46.38%，其中：政府負有償還責任的債務31375.29億元、政府負有擔保責任的債務8143.71億元、其他相關債務10191.68億元，分別佔63.12%、16.38%、20.50%。從層級看，省級8826.67億元、市級26845.75億元、縣級14038.26億元，分別佔17.76%、54%和28.24%。從債務償還看，有358家融資平臺公司通過借新還舊方式償還政府負有擔保責任的債務和其他相關債務1059.71億元，借新還舊率平均為55.20%；有148家融資平臺公司存在逾期債務80.04億元，逾期債務率平均為16.26%。

    三是部分融資平臺公司管理不規範、盈利能力較弱。主要表現為：對融資平臺公司缺乏規範的管理制度，部分公司法人治理結構不完善，內部管理級次多、鏈條長，資本金到位率低等。審計發現，有1033家融資平臺公司存在虛假出資、註冊資本未到位、地方政府和部門違規注資、抽走資本等問題，涉及金額2441.5億元；由於融資平臺公司舉借的債務資金主要投向回收期較長的公益或準公益性項目，盈利能力較弱，有26.37%共計1734家融資平臺公司出現虧損。

    四、審計建議

    地方政府性債務的形成有其歷史的、客觀的原因，對地方經濟社會發展也發揮了一定積極作用，但在債務舉借、管理和使用中出現一些問題，有的地方還存在較大風險隱患，應當引起高度重視，採取有效措施，妥善處理存量債務，嚴格控制新增債務，防範和化解可能出現的風險。為此，提出如下建議：

    （一）按照誰舉債誰負責的原則，區別不同情況積極穩妥地處理存量債務。對競爭性項目和有經營收益的公益性項目形成的，或者是已成為競爭性企業的債務，應剝離政府償債責任，主要用項目自身收益來償還，必要時地方政府可給予適當財政補貼；對無經營收益的公益性項目形成的政府負有償還責任的債務，地方政府應制定償還計劃，通過預算安排落實償債資金；對還本付息壓力較大、償債出現困難、債務風險較大的地區、行業和單位，各級政府應進行動態監控，採取有效措施，積極防範和化解債務風險。

    （二）繼續推進融資平臺公司的清理規範，堅決制止地方政府違規擔保行為。各地應進一步貫徹落實國務院《通知》要求，按照“分類管理、區別對待”的原則，整合併規範融資平臺公司。通過兼併重組、關閉改制、充實公司資本金、引進民間投資等方式，促進融資平臺公司投資主體多元化和法人治理結構完善。除法律和國務院另有規定外，不得再通過融資平臺公司變相舉借政府負有償還責任的債務，堅決制止為融資平臺公司等單位舉借債務違規提供擔保和承諾。切實處理好融資平臺公司新建項目和在建項目的融資問題，嚴控新開工項目，防止盲目鋪攤子、上項目；對在建項目，地方政府應積極通過財政預算安排或市場化方式解決後續資金的來源，防止出現“半拉子”工程。

    （三）建立規範的地方政府舉債融資機制，實施全口徑監管和動態監控。可研究賦予省級政府適度舉債權，逐步探索向具備條件的市級政府推開，舉債計劃需經國務院審批，編制地方債務預算，納入地方預算管理，報同級人民代表大會審查和批准。對政府負有償還責任之外的其他相關債務，各級主管部門要嚴格審批和控制規模，建立備案制度。健全債務監管體系，將債務“借、管、用、還”等情況作為考核地方政府績效和任期經濟責任的重要內容，明確和落實責任，防止違規、過度舉債，提高資金使用績效。

    審計指出上述問題後，有關部門和地方正在按國務院要求，逐項制定整改措施，研究完善地方政府性債務管理制度。

    [1] 按照《國務院辦公廳關於做好地方政府性債務審計工作的通知》（國辦發明電〔2011〕6號）要求，為分清政府償債責任，此次審計按照法律責任主體，將地方政府性債務劃分為三類。第一類是政府負有償還責任的債務，即由政府或政府部門等單位舉借，以財政資金償還的債務；第二類是政府負有擔保責任的或有債務，即由非財政資金償還，地方政府提供直接或間接擔保形成的或有債務，債務人出現償債困難時，地方政府要承擔連帶責任；第三類是其他相關債務，即由相關企事業等單位自行舉借用於公益性項目，以單位或項目自身收入償還的債務，地方政府既未提供擔保，也不負有任何法律償還責任，但當債務人出現償債困難時，政府可能需給予一定救助。