玉樹地震災後恢復重建2011年跟蹤審計結果
（二○一二年三月三十日公告）

　　根據《中華人民共和國審計法》的規定，2011年5月至10月，審計署按照“保障災後恢復重建不出重大問題，促進災後恢復重建順利進行”的審計目標，對玉樹地震災後恢復重建規劃實施、資金管理使用、工程建設管理、環境保護等情況進行了審計，重點抽查了城鄉住房、交通、醫療、學校、水利等方面的60個項目，涉及概算總投資102.68億元（佔玉樹災後恢復重建總投資的32%）。現將跟蹤審計結果公告如下：
　　一、基本情況
　　（一）災後恢復重建資金籌集和分配使用情況。根據財政部和國家發展改革委的批復，玉樹災後恢復重建資金總規模為316.5億元，包括：中央財政資金206.5億元、青海省級財政資金20億元、社會捐贈資金60億元、企業自籌及貸款25億元、居民個人負擔5億元。截至2011年10月底，青海省本級累計收到資金293.82億元，累計撥付224.52億元，結余69.3億元。其中：收到中央財政資金194.5億元，撥付176.23億元，結余18.27億元；收到社會捐贈資金99.32億元，撥付48.29億元，結余51.03億元。此外，2011年青海省財政廳以中央財政資金尚未使用完畢為由，將其2010年投入的資金14.01億元收回；企業自籌及貸款、居民個人負擔資金尚未到位。
　　（二）災後恢復重建總體進展情況。按照青海省發展改革委2010年8月下發的《玉樹地震災後恢復重建總項目冊（修訂稿）》（以下簡稱《總項目冊》），共規劃建設1579個重建項目，總投資317.09億元，涉及城鄉居民住房、基礎設施、公共服務設施、和諧家園、特色産業和服務業、生態環境、其他等7個方面。根據青海省玉樹地震災後重建現場指揮部提供的資料，截至2011年10月底，累計開工項目908個，完工項目122個，分別佔總項目數的57.5%和7.72%，完成投資199億元，佔總投資的62.75%。
　　二、審計評價
　　2011年，在黨中央、國務院的正確領導下，青海省委、省政府和國家發展改革委、住房與城鄉建設部、國資委、能源局等部門，以及北京市等6家援建單位密切配合，按照國務院提出的災後恢復重建目標，克服各種困難，採取有效措施，加強重建資金和項目管理，玉樹災後恢復重建取得階段性成果。
　　（一）認真整改2010年跟蹤審計發現的問題。青海省各級政府和主管部門以及相關援建單位，高度重視2010年跟蹤審計發現的問題，專門研究並積極部署，採取有效措施對資金管理使用和工程質量管理等方面的問題進行了整改。截至2011年11月底，2010年跟蹤審計發現的問題已基本整改完畢。青海省各級相關部門以及北京市等6家援建單位還根據審計建議，制定和完善了工程建設管理制度20多項，規範了建設項目審批程序、建材生産審批和監督檢查等，並進一步加強了工程建設質量控制。
　　（二）玉樹災後恢復重建取得了階段性成果。北京市等6家援建單位和青海省有關參建單位克服高寒缺氧等困難，積極推進項目建設，促使災後恢復重建工作順利進行。截至2011年10月底，玉樹結古鎮“四橫十六縱”的城市主次幹道基本實現通車，城市供水廠、垃圾處理廠具備供水條件和垃圾填埋條件，污水處理廠正在進行設備調試，城市框架初步顯現。根據青海省玉樹地震災後重建現場指揮部提供的資料，截至2011年10月底，農牧民住房重建21294戶的總任務已全部完工，部分群眾遷入新居；規劃重建的95個教育項目已開工79個、開工率83.15%，完工11所、完工率11.57%，2012年春季部分學校可具備使用條件；規劃重建的66個醫院和衛生項目已開工46個、開工率69.69%，完工5個、完工率7.57%；規劃重建的52個全國重點文物保護單位修繕和文物搶救保護工程已開工44個，開工率84.61%；87座受損寺院及宗教活動場所全部開工建設，完工4個、完工率4.59%。
　　（三）災後恢復重建任務的責任單位、建設地點等已基本明確。青海省圍繞“建設社會主義新玉樹”的重建目標，堅持以人為本、民生優先的原則，緊抓城鄉居民住房建設這一工作重點，統籌推進教育、衛生、道路、電力等公共服務和市政基礎設施建設，著力推進商住房、産業恢復、結古鎮十大標誌性工程等重點項目。目前，災後恢復重建各個項目的責任單位、建設地點等已基本明確，為全面完成重建目標任務打下了堅實的基礎。
　　（四）積極完善各項制度和保障措施。2011年，青海省進一步完善玉樹災後恢復重建的配套政策和措施，優化重建資金撥付和管理辦法，先後制定了《玉樹地震災後重建規劃審查審批工作方案》等規章制度，還進一步優化了建材保障供應機制，將政府主導改為市場運作，促使物資調運有序進行；加強路況隱患排除，確保交通運輸道路暢通；加強過渡市場建設，強化市場監管和生活必需品的調運、銷售和補貼；及時開展災區冬季水電暖保障和生活補助發放，滿足災區群眾正常生活需要。同時，北京市等6家援建單位高度重視項目建設管理，嚴格重建資金使用，制定了《援建項目資金管理實施辦法》、《玉樹災後重建工程技術管理辦法》等管理制度，完善了項目建設管理機制，確保災後恢復重建工作有序開展。
　　三、審計發現的主要問題及整改情況
　　由於災後恢復重建涉及面廣、任務重、時間緊、氣候條件差、施工期短、要求高、情況複雜，重建中還存在一些需要改進和完善的問題，也有個別違規問題。審計指出後，青海省和有關部門高度重視，及時認真整改，對個別違規問題進行了認真查處。具體情況是：
　　（一）少數重建項目前期手續辦理緩慢。青海省原定2011年1月底前完成重建項目前期手續審批工作，但截至2011年9月底，玉樹州、縣兩級負責建設的1272個項目中，已審批可研報告及初步設計的僅有796個，佔62.57%；已審批施工圖設計的僅有501個，佔39.38%。由於前期手續辦理緩慢，造成有些重建項目邊施工、邊設計、邊審批。審計抽查的已開工項目中，開工時可研報告未批復的有25個，初步設計未批復的有26個，施工圖設計未批復的有40個。個別項目甚至以設計送審圖進行施工，如玉樹縣城生活垃圾填埋場無正式設計圖而以送審圖施工建設，截至2011年9月底已完成工程量88%。審計指出上述問題後，青海省人民政府已責成相關部門進一步加大工作力度，玉樹州、縣實行集中辦公和聯審聯批，截至2012年1月15日，規劃設計及前期工作已完成87.4%，力爭2012年3月底前完成各項前期準備工作。
　　（二）2011年初，青海省提出到2011年底城鎮居民住房要達到“100%開工、90%完工”。但由於城鎮居民住房戶型、面積等需求確認工作進展較慢，一些重建項目被迫延遲開工。截至2011年10月底，北京市等6家援建單位援建的玉樹縣城鎮居民住房累計開工8067戶，累計完工5202戶，分別佔重建任務數11919戶的67.68%和43.64%，未達到預期目標。審計指出上述問題後，青海省人民政府已責成相關部門對剩餘城鎮居民住房建設涉及的各項工作進行安排部署，計劃2012年4月全面啟動剩餘城鎮居民住房建設，儘快完成居民住房建設任務。
　　（三）國務院《玉樹地震災後恢復重建總體規劃》和青海省批准的《玉樹地震災區災後恢復重建地質災害防治專項規劃》（以下簡稱《專項規劃》）安排玉樹災區地質災害防治任務349處，防治費用23.81億元，要求在2012年底前完成。但青海省國土資源廳2011年編制的《玉樹災區地質災害防治實施方案》中只安排了23處重大地質災害隱患點防治任務，費用5.86億元，僅為《專項規劃》防治任務的6.59%和防治費用的24.61%。審計指出上述問題後，青海省人民政府對玉樹災區地質災害隱患進行了系統排查，下一步將繼續加快工程進度，儘快完成有關項目，並積極爭取國家支持，克服資金短缺、技術複雜、施工難度大等種種困難，有序推進玉樹地質災害防治工作。
　　（四）2011年7月，青海省住房和城鄉建設廳從該廳玉樹災後重建資金專戶中列支“青海結構調整暨投資貿易洽談會玉樹災後重建成果展製作費”17萬元。審計指出上述問題後，青海省住房和城鄉建設廳已將17萬元退回原資金渠道。
　　（五）2011年7月，青海省國土資源廳委託青海省機電設備招標中心對玉樹結古鎮18條泥石流溝治理等項目進行招標，並違規要求招標代理服務費由中標人支付；2011年7月至9月，青海省機電設備招標中心先後向山東省地礦工程勘察院等17家中標單位收取招標代理服務費68.68萬元。審計指出上述問題後，青海省人民政府已責成省機電設備招標中心進行整改，省機電設備招標中心已將收取的招標代理服務費退還給中標單位。
　　（六）2.78億元建設資金閒置未發揮效益。具體是：2010年8月，青海煤業集團收到玉樹州煤炭供應設施項目建設資金800萬元，由於建設用地一直未能解決，至今尚未開工建設，造成建設資金一直閒置；2010年10月，青海省交通廳收到省道309多雜路、珍稱路的建設資金共2.4億元，因2個項目的施工單位發生變化而延期建設，造成建設資金一直閒置；2011年4月，青海省國土資源廳收到地質災害治理專項資金3000萬元，由於玉樹災區地質災害治理項目重新作了調整，上述資金無法落實到具體項目，而一直閒置。審計指出上述問題後，青海省人民政府已責成相關單位認真整改。青海煤業集團供應設施項目于2011年10月22日開工；青海省交通廳根據建設項目的進展情況，結合工程施工進度，已累計撥付項目建設單位1.7億元；青海省國土資源廳已將3000萬元地質災害治理專項資金落實到具體項目。
　　（七）建安工程造價定額與援建單位建安成本存在較大差距。2010年至2011年，青海省確定了農牧民住房、城鎮居民住房、學校、醫院的建安造價分別為1670元/平方米、1850元/平方米、1910元/平方米和2200元/平方米。但北京市等6家援建單位反映，玉樹施工現場人工、材料、機械的實際價格均高於青海省公佈的價格，建設項目實際成本遠超青海省規定的工程造價指導標準。按實際建設成本測算的農牧民住房、城鎮居民住房、學校、醫院建安造價平均為3233元/平方米、3090元/平方米、3892元/平方米、4144元/平方米，分別是青海省發佈數據的1.94倍，1.67倍，2.04倍和1.88倍。由於雙方對造價標準認定存在較大差距，導致部分重建項目無法正常開展前期工作、簽訂工程承包合同等，影響了工程建設進度。審計指出上述問題後，青海省人民政府責成相關部門于2011年11月，對玉樹建築市場進行了調查，並結合調查結果對城鄉住房造價指導標準進行了調整；青海省人民政府近期對學校和醫院建安造價情況進行了摸底調查，有關情況已在災後恢復重建規劃實施情況中期評估中反映，將根據中期評估結果進行調整；下一步，將督促各援建單位強化內控機制，認真執行造價標準，努力控制建設成本。
　　（八）承擔國道214鄂拉山至雁口山應急保通工程A、B、C標段，省道308曲麻萊至不凍泉保通工程A、B標段，結古鎮至曲麻萊段4個標段等項目的施工單位，在驗工計價時，存在多計工程量等問題，增加工程投資938.44萬元。審計指出上述問題後，青海省人民政府責成有關部門進行整改。青海省公路局、省公路建設管理局經認真核實後已從質保金中扣回多計部分款項，並對相關單位責任人進行了處理。
　　（九）仲達鄉通天河大橋設計不合理。2010年，中國鐵道建築總公司開工建設仲達鄉通天河大橋，但該項目設計上存在橋樑上部結構預應力空心板長度超標、板寬過小、抗扭差、橫向聯絡差、安全系數較低、橋梁下部結構樁和墩設計不合理等問題。審計指出上述問題後，青海省公路局已要求該橋梁停止施工；青海省交通廳已要求省交通工程質量監督站對已完成的主體工程進行質量檢測。對橋梁下部結構和現已預製的96片梁，因冬季檢測數據不準確，計劃2012年開工後再進行檢測。同時，青海省人民政府要求各相關單位引以為戒，加強行業管理工作。
　　（十）審計抽查了7個項目的工程施工，有2個項目的施工質量達不到設計圖紙要求，其中：濱河路4處鑽芯取樣，有3處未達到路面厚度8厘米的設計圖紙要求，3處平均厚度為6.83厘米；當代路4處鑽芯取樣均未達到路面厚度8厘米設計圖紙要求，平均厚度為6.65厘米，且當代路存在混凝土局部蜂窩、粗集料堆積等工程質量問題。此外，省道308結古鎮至曲麻萊保通工程存在路面局部坑槽嚴重、路基局部沉陷、新舊路面局部銜接錯臺及排水不暢等工程質量問題。審計指出上述問題後，青海省人民政府已責成相關部門進行了調查、核實和確認，並逐項進行整改。對濱河路、當代路路面未達設計厚度的問題，將組織施工單位在後期施工中予以完善，確保符合驗收規範；對當代路工程存在的粗集料堆積等問題，已全面進行了清理和整改；對省道308結古鎮至曲麻萊保通工程路基局部沉陷等問題，施工單位已填築路面坑槽和新舊路基錯臺21000平方米，處理路基沉陷3處共計400平方米，並全線清理疏通排水系統，加大養護力度。
　　（十一）省道308玉樹結古鎮至曲麻萊保通工程，施工單位青海省海東公路工程建設公司將總金額1712.27萬元的路基土方等工程分包給無資質的個體施工隊；海南天和路橋公司將總金額1689.26萬元的路基土方、墊層等工程分包給9個無資質的個體施工隊。審計指出上述問題後，青海省人民政府已責成有關部門進行整改。青海省交通廳已對青海省海東公路工程建設公司和海南天和路橋公司兩家施工單位做出罰款5萬元的決定；省道308玉樹結古鎮至曲麻萊保通工程已于2011年底通過交工驗收，青海省交通廳下一步將加強對其他項目施工隊伍的管理，加強交工前質量檢測力度，確保工程質量。
　　（十二）審計抽查醫院、學校、交通及城鄉居民住房項目47個，有4個項目的監理人員不具備資質；有7個項目的監理單位在質量控制方面未完全履行職責，存在未按規定對進場材料抽檢、無工程量計量過程、工程施工及質量驗收監理資料不規範和不完整等問題。審計指出上述問題後，青海省人民政府加強了監督和查處力度，對監理人員無從業資格、未完全履行職責等問題下發了整改通知書。截至目前，對4個項目的監理人員不具備資質的問題，相關監理單位已更換了具有從業資格的監理人員；對7個項目的監理單位未完全履行職責的問題，已督促相關監理單位加強力量，嚴格執行相關要求。
　　（十三）部分項目未經環評即開工建設。按照玉樹災後恢復重建的要求，2010年和2011年已開工的項目中有49個項目應編制環境影響評價文件，並經環保部門審批同意後才能開工建設。截至2011年9月底，上述項目已開工建設32個，其中省道308、國道214、玉樹州疾控中心等8個項目未經環境保護部門批准即開工建設，並擅自在1612.38畝土地上取土。如青海省公路局未經批准自行開工建設省道308玉樹結古鎮至曲麻萊保通工程，擅自在821.88畝土地上取土，且未對取土料場進行植草恢復。審計指出上述問題後，對未經環評開工建設的問題，青海省人民政府責成相關部門加快環評審批進程，截至目前，49個項目中有48個已完成環評審批工作；對擅自取土的問題，青海省人民政府，已要求國土、環保等有關部門按國家相關政策劃撥了取土場用地，並對省道308沿線取土料坑進行恢復。
　　（十四）結古鎮供水系統項目未按環評報告中關於管線開挖的施工要求，將原地表草皮、上層40厘米的土層、40厘米以下土層分層開挖堆放，回填時分層回填以保護生態恢復，造成實際回填時無法分層回填。審計指出上述問題後，青海省人民政府已責成施工單位積極整改，制定環境恢復計劃，將於2012年春季覆蓋種植土後重新種草。
　　（十五）玉樹災區核心區的玉樹結古鎮災前常住人口2.27萬人，災後援建單位及施工人員大量進駐，現常住人口9.97萬人，是原人口規模的4.4倍。由於震後學校、醫院、政府機構和居民安置點等臨時設施均未設置污水處理裝置，結古鎮全年生活污水均直接排入通天河，且生活垃圾隨處堆放，每月清理一次。審計指出上述問題後，青海省人民政府已要求有關單位認真整改：一是推進包括污水處理廠在內的結古鎮區基礎設施建設進度；二是加強對污水排放的管理，努力減輕重建期間的污水污染；三是生活垃圾每天清理兩次，垃圾箱隨滿隨清。
　　（十六）玉樹、稱多兩縣用電負荷為6萬千瓦，而兩縣電網並網發電電站實際最大出力僅為2萬千瓦，電力供應缺口達67%，且燃油發電機組因油料和技術原因經常停機，施工用電得不到保障，嚴重影響了當地正常生産和生活。為解決用電困難，各援建單位投入大量資金購置發電機和柴油自行發電，因柴油供應緊張，援建單位不同程度出現等油和缺油的現象，影響了施工和生産。審計指出上述問題後，青海省人民政府正積極爭取國家發展改革委、國家能源局、國家電網公司等部門的支持，使330KV電網早日進玉樹；同時加快開發水電、太陽能資源。另外，將協調中石油青海銷售公司等有關各方妥善解決好自備電源的油料供應，努力滿足重建期間的電力需求。
　　（十七）結古鎮中低壓配網等項目建設緩慢，影響電力保障。2011年1月，青海省發展改革委將2010年9月下達給青海水利水電集團公司的玉樹州中低壓配網及結古鎮載波及光纖通訊系統項目，調整至青海省電力公司實施。2011年4月，青海省財政廳要求青海水利水電集團公司將該項目已下達的3940萬元重建資金按原資金渠道全額匯繳省財政廳。由於青海水利水電集團公司和青海省電力公司對已完工工程部分移交存在異議，尚未達成一致意見，導致該項目建設進展緩慢。審計指出上述問題後，青海省人民政府已積極協調青海水利水電集團公司與青海省電力公司加強銜接，儘快完成項目調整工作，加快推進項目建設進程。
　　（十八）災後住房重建貸款工作進展緩慢。為了支持玉樹災區城鄉居民住房建設，2011年，青海省財政廳安排了6億元信貸擔保資金和3億元貼息資金用於支持災後重建信貸工作。但實際操作中，相關金融機構貸款審批手續繁雜，需要多個部門審批，有時審批時間長達3個月以上；抵押擔保方式單一，除災區居民現有資産可抵押外，正在建設的城鄉住房未納入抵押範圍等，造成貸款發放緩慢。截至2011年9月16日，玉樹州僅發放30戶共358萬元住房建設貸款，分別佔申報戶數461戶和申報金額5215萬元的6.51%、6.86%。審計指出上述問題後，青海省人民政府與各銀行業金融機構積極協調聯絡，玉樹州各縣政府于2011年10月底與各銀行業金融機構簽訂了《災後重建銀政合作協議》。同時，青海省人民政府將協調相關金融機構進一步減少內部審批程序，縮短審批時間，以加快貸款的發放，切實做好信貸資金支持災後重建工作。