十屆全國人大四次會議審議通過的《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十一個五年規劃綱要》（以下簡稱《綱要》），是未來五年我國經濟社會發展的宏偉藍圖，是全國各族人民共同的行動綱領。《綱要》以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，以科學發展觀為統領，以《中共中央關於制定國民經濟和社會發展第十一個五年規劃的建議》為依據，貫徹落實黨的十六大和十六屆五中全會精神，準確把握國內外形勢，提出了符合我國國情、順應時代要求、凝聚人民意志的指導原則、發展目標和戰略任務。有效實施並完成《綱要》提出的目標和任務，對今後五年我國經濟社會發展轉入科學發展軌道、走上社會和諧之路，進而實現全面建設小康社會的宏偉目標，具有十分重大的意義。

    一、《綱要》的編制是發揚民主、科學決策的過程

    黨中央、國務院高度重視“十一五”規劃編制工作，提出明確要求，要編制出一個適應改革開放新形勢、使人耳目一新的規劃綱要；要充分聽取各方面意見，使《綱要》的編制過程，成為發揚民主、集思廣益、科學決策的過程，成為集中民智、反映民意、凝聚民力的過程。在繼承以往規劃編制中有益做法的同時，創新性地開展了一系列活動：首次採取面向社會公開招標方式對“十一五”規劃涉及的重大課題深入研究；請全國人民為“十一五”規劃建言獻策，５０００多普通百姓提出了許多真知灼見，不少建議被吸收到《綱要》中；全國人大、全國政協組織開展了一系列專題調研，並首次在人大會議召開之前組織全國人大代表提前審議；溫家寶總理親自主持召開了經濟學家、企業家和農民代表、科教文衛體和民主黨派四個座談會聽取對《綱要》的意見；經國務院批准成立了專門為“十一五”規劃《綱要》提供諮詢論證的專家委員會，形成的專家論證報告隨同《綱要》一起報送全國人大，這也是我國規劃編制歷史上的第一次。

    《綱要》反映了發展社會主義市場經濟和改革開放新形勢的要求，總體上體現了宏觀性、戰略性和政策性。對主要依靠市場調節的領域，主要明確發展方向和政策導向，政府要創造良好的發展環境，使市場主體的行為方向盡可能與國家期望的方向相一致；在公共服務等政府履行職責的領域，提出的任務和目標又具有約束性，政府要運用公共資源全力完成。

    二、《綱要》的指導原則和發展目標

    《綱要》對“十五”時期的發展作出了兩個基本判斷，即“十五”時期是不平凡的五年；面向未來我們站在一個新的歷史起點上。其所以得出這兩個判斷，一是“十五”期間我國經濟社會發展面臨的國際國內政治經濟環境紛繁複雜，形勢跌宕起伏，我們有效應對和化解了各種挑戰與矛盾，取得了改革開放和現代化建設的新勝利；二是“十五”計劃確定的主要目標提前完成，我國綜合國力明顯增強，人民生活明顯改善，國際地位明顯提高；三是黨中央提出了樹立科學發展觀和構建社會主義和諧社會的重大戰略思想，這不僅對當前，而且對中華民族的長遠發展都具有深遠的意義。

    《綱要》明確指出，“十一五”時期是全面建設小康社會的關鍵時期，具有承前啟後的歷史地位，既面臨難得機遇，也存在嚴峻挑戰。

    《綱要》全面分析了我國保持經濟平穩較快發展和社會和諧進步的有利條件：消費結構升級、産業結構調整、城鎮化發展等趨勢，將為我國的發展提供巨大的市場空間；勞動力、國民儲蓄、基礎設施、産業配套能力、科技教育的基礎等，為我國的發展提供了供給方面的有利條件；我國社會政治保持長期穩定，改革向縱深推進，國際環境總體穩定等，也為我國的發展提供了動力或保障。

    《綱要》分三個層面，特別強調了面臨的困難和問題。一是制約我國發展的一些長期性深層次矛盾，如生産力還不發達，資源相對不足，生態環境比較脆弱，經濟結構不合理，解決“三農”問題任務相當艱巨，就業壓力較大，科技自主創新能力不強，影響發展的體制機制障礙亟待解決。這些問題，不是一個或兩個五年規劃就能解決的，但“十一五”時期必須取得階段性進展。二是“十五”時期在快速發展中又出現了一些突出問題，如投資和消費關係不協調，部分行業盲目擴張、産能過剩，經濟增長方式轉變緩慢，能源資源消耗過大，環境污染加劇，城鄉、區域發展差距和部分社會成員之間收入差距繼續擴大，社會事業發展仍然滯後，影響社會穩定的因素還較多等。這些問題，是“十一五”必須著力解決的。三是國際環境複雜多變，對我國經濟社會發展和安全提出了新的挑戰。

    《綱要》貫穿“一條紅線”的指導思想，堅持“六個必須”的指導原則。

    “一條紅線”，就是要以科學發展觀統領經濟社會發展全局，把科學發展觀的內涵和要求，全面貫徹落實到發展目標、發展重點、政策措施和重大工程等各個方面。

    “六個必須”，是《建議》提出的重要原則。要切實使經濟社會發展轉入科學發展的軌道，必須保持經濟平穩較快發展，必須加快轉變經濟增長方式，必須提高自主創新能力，必須促進城鄉區域協調發展，必須加強和諧社會建設，必須不斷深化改革開放。

    為了切實落實科學發展觀，並真正做到“六個必須”，《綱要》提出了“六個立足”，進一步回答要什麼樣的增長、靠什麼增長和怎樣增長的問題，以進一步調整推動發展的思路，轉變推動發展的方式，明確推動發展的政策導向。一是立足擴大國內需求推動發展，把擴大國內需求特別是消費需求作為基本立足點，促使經濟增長由主要依靠投資和出口拉動，向消費與投資、內需與外需協調拉動轉變。二是立足優化産業結構推動發展，把調整經濟結構作為主線，促使經濟增長由主要依靠工業帶動和數量擴張帶動，向三次産業協同帶動和結構優化升級帶動轉變。三是立足節約資源保護環境推動發展，把促進經濟增長方式根本轉變作為著力點，促使經濟增長由主要依靠增加資源投入帶動，向主要依靠提高資源利用效率帶動轉變。四是立足增強自主創新能力推動發展，把增強自主創新能力作為國家戰略，促使經濟增長由主要依靠資金和物質要素投入帶動，向主要依靠科技進步和人力資本帶動轉變。五是立足深化改革開放推動發展，把改革開放作為動力，促使經濟增長由某些領域相當程度上依靠行政干預推動，向在國家宏觀調控下更大程度發揮市場配置資源基礎性作用轉變。六是立足以人為本推動發展，把提高人民生活水平作為根本出發點和落腳點，促使發展由偏重於增加物質財富，向更加注重促進人的全面發展和經濟社會的協調發展轉變。

    綜合考慮未來五年我國所處發展階段、發展趨勢、發展條件和面臨的矛盾與挑戰，根據實現又快又好發展的基本要求，並與全面建設小康社會的目標相銜接，《綱要》提出了９個方面的目標及３９個量化指標。《綱要》緊扣科學發展、和諧發展的主題，在規劃指標的選擇上，突出了人文和社會的，城鄉和區域協調發展的，結構優化和投入效益的，保護資源和生態環境的，公共事業和公共服務的指標。２２個主要指標中，反映經濟增長的只有兩個，反映經濟結構的有４個，反映人口資源環境的有８個，反映公共服務和人民生活的有８個。

    《綱要》將規劃指標分為預期性和約束性兩種不同的屬性，既充分體現了社會主義市場經濟條件下規劃的特點，又強化了政府在公共服務和涉及公共利益領域的職責。預期性指標是國家期望的發展目標，主要依靠市場主體的自主行為實現，政府要通過創造良好的宏觀環境、制度環境和市場環境，並適時調整宏觀調控的方向和力度，綜合運用經濟政策引導社會資源配置，努力爭取實現。約束性指標是在預期性基礎上進一步強化了政府責任的指標，是中央政府在公共服務和涉及公眾利益領域對地方政府與中央政府有關部門提出的工作要求。政府要通過合理配置公共資源和有效運用行政力量，確保實現。同時，《綱要》提出，約束性指標要納入各地區、各部門經濟社會發展綜合評價和績效考核，其中耕地保有量、單位國內生産總值能源消耗降低、主要污染物排放總量減少等指標，還要分解落實到各省、自治區、直轄市。這樣，才能有效地引導各級地方政府不僅注重經濟增長指標，更要注重能耗、耕地、排污等資源環境方面的指標。

    三、關於戰略重點和主要任務

    《綱要》提出了“十一五”時期我國經濟社會發展的戰略重點和主要任務，指明了實現這些任務要堅持的基本方針以及新思想、新思路、新舉措。

    建設社會主義新農村。全面建設小康社會最艱巨、最繁重的任務在農村，《綱要》把解決好“三農”問題放在了各項戰略任務的首位，提出要堅持統籌城鄉經濟社會發展的基本方略，在積極穩妥地推進城鎮化的同時，紮實穩步推進新農村建設。這體現了新階段採取堅持統籌城鄉發展基本方略，把發展農業生産力放在首位，著力改善農村面貌和擴大農村公共服務等措施，來破解“三農”問題的新思路、新舉措。

    推進工業結構優化升級。實現工業化仍然是我國現代化進程中的歷史性任務，但推進工業化的重點必須實現根本性轉移，要從量的擴張為主，向質的提高和結構優化升級轉變。《綱要》針對工業大而不強的突出問題，提出要堅持走新型工業化道路，堅持以市場為導向、企業為主體，把增強自主創新能力作為中心環節，繼續發揮勞動密集型産業的競爭優勢，調整優化産品結構、企業組織結構和産業佈局，提升整體技術水平和綜合競爭力，促進工業由大變強。

    加快發展服務業。發展服務業，提高服務業的比重和水平，既是實現工業化、走新型工業化道路的應有之義，也是當前降低能源資源消耗，減少交易成本，提高經濟整體素質，擴大內需和促進就業的迫切需要。針對我國服務業發展滯後的問題，《綱要》把加快發展服務業放在突出位置，獨立成篇，這是歷次五年規劃中所沒有的。強調要堅持市場化、産業化、社會化方向，拓寬領域、擴大規模、優化結構、增強功能、規範市場，提高服務業的比重和水平。

    促進區域協調發展。《綱要》提出要根據資源環境的承載能力、發展基礎和潛力，按照發揮比較優勢、加強薄弱環節、享受均等化基本公共服務的要求，逐步形成主體功能定位清晰，東中西良性互動，公共服務和人民生活水平差距趨向縮小的區域協調發展格局。這打破了長期以來把做大一個地區經濟總量作為出發點和唯一目標來縮小地區差距的觀念，體現了以人為本謀發展的理念，明確了縮小地區差距的導向，主要不是縮小地區間經濟總量的差距，而是要縮小地區間公共服務和生活水平的差距。

    建設資源節約型、環境友好型社會。《綱要》從我國資源相對不足、生態環境脆弱的基本國情，以及資源環境與經濟發展的矛盾已成為現階段我國現代化建設主要矛盾之一齣發，提出要落實節約資源和保護環境基本國策，建設低投入、高産出，低消耗、少排放，能循環、可持續的國民經濟體系和資源節約型、環境友好型社會。體現了在資源利用與資源節約上，要向節約為主轉變；在生態事前保護與事後建設上，要向事前保護為主轉變；在污染治理與污染預防上，要向預防為主轉變的新思路，反映了在發展經濟與尊重自然規律方面認識上的深化。

    實施科教興國戰略和人才強國戰略。當代經濟發展越來越呈現主要由資本、自然資源和簡單勞動支撐，向主要由知識、技術、信息、管理和人力資本支撐轉變的特點。適應這一趨勢，《綱要》把科技、教育發展放在重要位置。提出要把科技進步和創新作為經濟社會發展的重要推動力，把發展教育和培養德才兼備的高素質人才擺在更加突出的戰略位置，深化體制改革，加大投入，加快科技教育發展，努力建設創新型國家和人力資本強國。

    深化體制改革。《綱要》既是發展的規劃，也是改革的規劃，通篇貫徹了深化體制改革的思想。提出要以轉變政府職能和深化企業、財稅、金融等改革為重點，加快完善社會主義市場經濟體制，形成有利於轉變經濟增長方式、促進全面協調可持續發展的機制。體現了把科學發展觀作為推動改革的指導思想，改革的重點要與時俱進，以及必須全面配套推進各項改革的總體思路。

    實施互利共贏的開放戰略。適應對外開放新形勢和統籌國內發展與對外開放的要求，《綱要》立足全球視野，把實施互利共贏開放戰略上升到統領對外開放的高度。提出要堅持對外開放基本國策，在更大範圍、更廣領域、更高層次上參與國際經濟技術合作和競爭，更好地促進國內發展與改革，切實維護國家經濟安全。要加快轉變對外貿易增長方式，促進對外貿易由數量增加為主向質量提高為主轉變。要提高利用外資質量，把利用外資同提升國內産業結構、技術水平結合起來。

    加強社會主義和諧社會建設。構建社會主義和諧社會，是我們黨從全面建設小康社會的全局出發，著眼于我國社會結構和社會組織形態已經和正在發生的深刻變化，提出的又一重大戰略思想和重大任務。構建和諧社會是我們始終追求和長期奮鬥的目標，《綱要》強調，“十一五”時期，要從解決人民群眾最關心、最直接、最現實的切身利益問題入手，紮實推進和諧社會建設。這充分體現了更加注重社會發展，更加注重社會公平，更加注重公共服務的發展理念。從經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設四位一體的總體思路出發，《綱要》闡述了加強社會主義民主政治建設，加強社會主義文化建設，加強國防和軍隊建設的主要任務。根據中央《建議》，《綱要》闡述了保持香港、澳門長期繁榮穩定、推進兩岸關係發展和祖國統一大業的任務。