重在建立新的利益分配機制

——國土資源部財務司負責人談《通知》運用經濟手段參與調控

    “《國務院關於加強土地調控有關問題的通知》主要內容8條，其中直接與經濟政策有關的就有5條。更加注重運用經濟手段參與宏觀調控，是《通知》的一個突出特點。”國土資源部財務司司長賴文生在接受記者採訪時開篇明義。

    當前土地管理存在種種問題的根源在於利益驅動。《通知》的核心在於從機制入手，對土地收益進行調整，重在建立起一種更為科學的利益分配機制。建立這種利益機制，要著重處理好當前與長遠、城市與農村、政府與農民的關係

    賴文生認為，當前國土資源管理中存在的種種問題，根源之一在於利益驅動。地方各級政府和用地者對經濟利益的追求，是造成土地管理出現大量違法違規現象的根本原因。經濟增長必然要求用地，通過土地出讓，政府獲得收益，用以擴大投資，又拉動經濟增長，通過經濟增長再增加地方收入……在這樣一個循環裏，最根本的是利益引導。在沒有有效約束的情況下，結果便是導致大量土地和耕地被佔用，失地農民的長遠生計得不到保障。

    “《通知》突出運用經濟手段調控宏觀經濟，其核心就是從體制和機制入手對土地收益進行調整，對經濟關係進行重構，調整各方面的利益關係，重在建立一種新的利益分配機制。” 賴文生指出，建立新的利益分配機制，關鍵要處理好三個方面的關係。一是當前利益和長遠利益的關係。不能犧牲今後長遠的利益、透支土地的未來收益，來謀求當前的經濟增長。二是城市和農村的關係。部分耕地轉變為建設用地，在我國目前工業化、城市化水平大幅度提高的過渡階段是不可避免的。在這個過程中，處理好城市與農村的關係，用城市的土地收益反哺農村，在促進城市化的同時，加快農村經濟、社會的發展至關重要。如果農村問題、農民問題得不到妥善解決，必然會帶來更多的經濟和社會問題。三是要處理好政府與農民的關係。如果在徵地過程中對失地農民的補償不到位，安置不恰當，農民的長遠生計沒有保障，就會形成失地農民與地方政府之間的利益矛盾。

    他認為，處理好上述三者關係，是建立科學的、長遠的土地利益機制的出發點。當然，“我們並不能要求通過一項政策來解決所有的問題，關鍵是要建立一種機制來及時地調整利益分配，引導和規範用地行為，從而促進經濟的發展符合科學發展觀，體現建設和諧社會的要求。這也是處理好公平與效率問題的重要方面，收入的再分配是政府實現公平目標的重要手段。建設和諧社會，必須公平與效率並重。運用經濟手段參與宏觀調控，從根本上講就是要建立起一種機制，調節好各方面的利益分配。”

    《通知》提出調整五項經濟政策，這是土地政策與財稅政策相結合參與宏觀調控的政策工具。重在調整和規範政府的收益分配

    《通知》到底運用了哪些經濟手段來參與宏觀調控？賴文生認為主要體現在五個方面。

    一是土地出讓收入納入預算管理。規定土地出讓收入要全額納入地方預算，繳入地方國庫，實行“收支兩條線”管理。這意味著市、縣政府不能再隨意地支配和使用土地出讓收入，而是要按照財政預算管理的要求，經過批准才能使用。有了這項規定，以前存在的土地出讓收入“體外循環”、資金使用缺乏監督的問題得到遏止，也使徵地補償支出的足額到位有了政府預算的保證，有利於各項規定的支出得到落實。

    二是規定土地出讓收入的使用要向“三農”傾斜。從當前土地出讓收入的整體情況看，去年全國土地出讓總收入5800多億，凈收入2100多億，而全國財政收入是3.16萬億，地方財政收入2.66萬億。儘管土地出讓收入的統計口徑還不完善，但毫無疑問土地出讓收入在地方各項收入中佔有重要的地位。加上一些地方管理不規範，土地出讓收入主要用於城市建設，成為政府投資的重要來源。針對這些問題，《通知》進一步明確規定了土地出讓收入的用途，如保證農民徵地補償足額到位，保證被徵地農民生活水平不降低，保證失地農民的長遠生計有保障。對解決社保費用不足的問題，明確提出“不足部分由當地政府從國有土地有償使用收入中解決。”《通知》還規定“土地出讓總價款必須首先按規定足額安排支付土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗補償費、拆遷補償費以及補助被徵地農民社會保障所需要資金的不足，其餘資金應逐步提高用於農業土地開發和農村基礎設施建設的比重”，這些都充分體現了土地收益向“三農”傾斜的原則。

    三是提高補償建設用地的取得成本，降低地方政府新增建設用地的收益。在嚴格控制建設用地總規模和結構的前提下，提高縣、市政府新增建設用地的取得成本，具體的措施就是要提高新增建設用地有償使用費的徵收標準。同時調整耕地佔用稅的徵收標準，提高使用建設用地的成本。提高新增建設用地有償使用費，從根本上講是要控制縣市政府多佔耕地、擴大建設用地規模的好處，從利益機制上“嚴控增量”。提高標準後，新增建設用地有償使用費仍然用於耕地，用於農業，專項用於基本農田建設和保護、土地整理、耕地開發，並向中西部地區和糧食主産區傾斜。取之於土，還要用之於土。

    四是加大建設用地的保有成本。也就是《通知》中提出的提高城鎮土地使用稅的徵收標準。從現行的稅費標準看，城鎮建設用地一旦取得以後，稅費過低，從而導致佔多用少，粗放利用、閒置浪費土地現象突出，這不符合節約集約利用土地的要求。提高稅費標準，從一定程度上提高了建設用地的保有成本，引導提高土地使用效益，推動土地的節約集約利用。

    五是實行工業用地最低價標準。《通知》明確統一制定各地工業用地出讓最低價標準。這些經濟政策是針對一些地方人為壓低工業地價，工業用地出讓低地價、零地價甚至負地價等問題提出的。這項制度的建立，使得今後用地者必須付出足夠的成本才能取得工業用地，對於工業用地的過度擴張將會起到抑製作用。同時也有利於進一步完善和規範土地市場，營造一個相對公平的市場競爭環境。

    賴文生表示，更加注重運用經濟手段參與宏觀調控，是社會主義市場經濟體制的必然要求。要提高經濟手段調控的有效性，需要有具體的政策工具，更需要準確運用。他告訴記者，目前國土資源部正在與財政部等部門一起研究制定《通知》的有關配套文件。按照《通知》的精神，對建立利益分配機製作出進一步的制度規定。在制度執行中，還要加強監督檢查，確保各項規定得到落實，並在執行中不斷予以完善。(中國國土資源報　記者 張晏)