馬懷德，中國政法大學副校長、法學院院長、教授。直接參與《國家賠償法》、《行政處罰法》、《立法法》、《行政許可法》等多部法律的起草工作。曾于２００５年１２月為中央政治局第２７次集體學習講授“行政管理體制改革和完善經濟法律制度”。

    設置行政機構的關鍵在於理順職能關係，合理配置權力

    機構改革與法律的立、改、廢要聯絡在一起，否則就會出現有機構無法律職權，或者有法律無實施機構的狀態

    一個國家的政府到底是大了好，還是小了好呢？當前，有一種觀點認為，我國政府規模偏小，公務員佔人口的比例也比較低，特別是中央政府公務員更是偏低。也有一種觀點認為，我國財政供養人員偏多，“官民比”偏高。到底我們政府的規模是大了還是小了呢？我們作為單一制國家，國家大、人口多，社會和經濟發展不平衡，市場尚未成熟，改革發展的任務很重；應對經濟全球化趨勢對政府對外經濟關係提出了更高的要求；由於歷史原因，社會自治能力弱、水平低，許多在西方發達國家可以由社會自治或市場調節的事，在我國仍需由政府承擔。在這種情況下，過分強調壓縮政府規模值得研究。

    從歷史角度看，現代政府管理和公共服務職能大量增加，與古代封建社會的政府不可同日而語。從以往改革實踐看，有些機構精簡人員後，因職能需要又從下級機關和事業單位借調人員；有些機構改為事業單位後，仍行使行政職能。機構總數人員規模實質上並沒有減少。我認為，行政管理體制改革應該按照社會主義市場經濟的要求，界定不同機關、不同層級的職能和權責。應該以提高政府績效為出發點，以加強經濟、社會管理和公共服務為落腳點，確定中央與各級地方政府的合理規模，建立一個規模適度的政府。

    設置行政機構的關鍵在於理順職能關係，合理配置權力。建立起權責明確、行為規範、監督有效、保障有力的行政執法體制，需要按照社會主義市場經濟的要求，解決行政執法體制中多頭管理、權限交叉重疊、職責不清等問題。按照所管理事務的特點和規律確定行政職能，設置管理機構，明確權限職責。一方面，可以將職能相近、職權交叉重疊的機構重新整合，精簡機構；另一方面，還應當優化機關內部結構，按照決策、執行與監督相協調的要求，調整機構內部分工，相對集中行政決策、執行和監督的權力。

    行政管理體制改革的本質是法制改革，目標是建立法治政府。用法律手段推動改革進程，保障改革成果，這是很多國家改革行政管理體制的通常做法。機構改革與法律的立、改、廢要聯絡在一起，脫離法律自行改革機構是不可能的。例如，在美國聯邦機構中，有三分之一的機構是國會立法設立的，三分之一的機構是總統根據國會的授權向國會提交改組計劃設立的，還有一部分是通過總統行政命令設立的，但仍然需要憲法的明示或者默示授權。機構改革不僅意味著機構和人員的變動，而且標誌著行政權限的變化和調整，意味著行使權力的主體和相關法律依據的改變，需根據改革的重點行業領域制定相關的法律。

    機構改革中，有些機構的設立或者職能調整涉及已有的法律，應當在調整機構的同時修改有關的法律，否則就會出現有機構無法律職權，或者有法律無實施機構的狀態。因此，機構改革如果做不到先立法後設立機構，至少應當做到調整機構與修改制定法律同步進行。機構改革之後，要將那些事關政府職權責任與組織編制的改革成果及時轉化成立法文件，用法律手段確保改革成果。我國自１９８８年機構改革以來一直採用“定職能、定機構、定編制”的方式保障機構改革成果。在當時，這種方式能夠促進改革進程，固定改革成果。但從長遠來看，因缺乏法律權威，“三定方案”尚不能有效保障行政管理體制改革的成果。為此，條件成熟時，應當在“三定方案”的基礎上儘快制定各個部門的《行政組織法》和《行政編制法》，將改革後機構的職責權限、組織編制和人員編制等重要內容上升為法律，以增強權威性。（本文摘自作者在“百名法學家百場報告會”上的演講）