交通部海事局李青平副局長就
《中華人民共和國船舶簽證管理規則》修訂情況答記者問
近日，交通部發佈了《中華人民共和國船舶簽證管理規則》（交通部令2007年第7號）（以下簡稱《07規則》），《07規則》自2007年10月1日起施行。為便於公眾更好地理解《07規則》的有關內容，記者就相關內容採訪了交通部海事局李青平副局長。
問：請您談談1993年《中華人民共和國船舶簽證管理規則》（以下簡稱《93規則》）頒佈施行以來取得了哪些成效？
答：《93規則》是在1979年交通部頒發的《船舶進出港口簽證管理辦法》以及1991年交通部頒布的《中華人民共和國船舶進出內河港口簽證管理規則》的基礎上，結合當時航政管理體制以及水上船舶運輸的實際情況制定頒布的，它的頒布與施行，對加強船舶安全監督管理，規範船舶航行行為，保障船舶和人命財産安全，促進航運經濟發展起到了十分積極的作用。實踐證明，《93規則》是一部比較成功的部門規章。其成效具體體現在以下幾個方面：
一是統一了內河船舶和海船船舶簽證管理。《93規則》出臺前，《船舶進出港口簽證管理辦法》適用於海船，《中華人民共和國船舶進出內河港口簽證管理規則》適用於內河船舶。《93規則》統一了這兩個辦法，成功解決海船和內河船舶簽證管理要求不一致的問題，統一了管理模式、提高了船舶營運效率、促進了江海聯運模式的發展。
二是明確了需要辦理簽證的情形、船舶簽證的條件、申請材料、辦理程序，規範了船舶簽證管理。相對於《船舶進出港口簽證管理辦法》和《中華人民共和國船舶進出內河港口簽證管理規則》，《93規則》的規定條文更為具體、操作性更強，方便船舶理解簽證辦理程序和要求。
三是擴大船舶定期簽證適用範圍，增加避風、侯潮、補給等原因臨時進港錨泊和航經港區水域的船舶簽證管理的規定，體現便民高效的行政管理原則。
四是加強船舶簽證管理，充分發揮船舶簽證管理手段的作用，促進船舶遵守水上交通安全和防止船舶造成水域污染法律法規規定，督促船舶配備足夠的合格船員，保障水上人命和財産安全。
問：這次《07規則》的修訂是在怎樣的背景下提出的， 有哪些必要性？
答：《93規則》施行14年以來，船舶簽證管理取得了驕人的成績。但隨著我國市場經濟體制的完善、航運經濟和科技手段的發展、行政管理理念的進步，特別是《行政許可法》的頒布和《內河交通安全管理條例》的修訂，使船舶簽證管理遇到了很多的新情況、新問題，也對船舶簽證管理提出了更高的要求，亟需對《93規則》進行修訂。其必要性可以概括為六個方面：
一是需要準確定位船舶簽證的性質，明確船舶簽證的功能。《93規則》沒有界定船舶簽證的功能，簽證定位不明確。長期以來，船舶簽證沿襲了傳統的理念，旨在通過簽證，對船舶實施嚴密式的管理，實現監控船舶動態和把住船舶適航關兩大功能。然而，多年的實踐證明，船舶簽證雖然能夠有效地掌握和控制船舶進出港動態，確保船舶、船員持有合格證書，但是卻無法替代船舶履行安全責任。需要通過規則修訂明確海事管理機構如何履行國家監察的職能，界定海事管理在水上交通安全管理鏈中的地位和作用，理順船舶簽證管理與其他海事管理方式之間的關係，確定船舶簽證管理的地位和功能，做到“不越位、不缺位”，從而真正發揮船舶簽證管理的效能，實現有效監管。
二是船舶簽證的法律性質和法律關係需要界定和進一步理順。《行政許可法》的實施對依法行政提出了更高的要求，行政許可必須依法設定和實施。船舶簽證是有法律依據的海事行政許可項目，但《93規則》對船舶簽證的法律性質沒有明確界定，對簽證條件、程序、形式的設置不完全符合行政許可的原則和要求。
《93規則》沒有規定對作為行政相對人的船舶所有人、經營人、船長、簽證申請人及其代理人和作為行政主體的簽證機關及其簽證人員的法律責任和責任形式。由於簽證各方的權利和義務不明確，往往通過行政命令的形式來調整，導致船舶簽證管理外延擴大化和不穩定以及責任追究的主觀性和隨意性。長期以來，由於職責不清，責任不明，影響了簽證工作的正常、有序開展，也與行政許可責任法定和權責一致的原則不相符。
三是船舶簽證管理需要進一步適應港口和航運經濟的發展。隨著港口經濟和航運生産力的發展，港口建設速度不斷加快，港口急劇膨脹，港口密集度顯著提高，一些航運發達的內河水域港口相連成片，形成了密集的“港口群”，許多港口在港內又建設了新的港區和作業點，部分新港區還建設在現有海事管理機構設置難以覆蓋的邊遠地區。港口密集度的提高、港區範圍的迅速擴大，使得港口界限和範圍不斷變化，碼頭所屬權、經營權也較複雜，新老港區作業點分佈的複雜化以及船舶港內運輸和臨近港口之間的運輸形式的複雜化使得船舶進出港口的行為難以嚴格界定，需要進一步明確船舶簽證管理的調整範圍。
另外在科技進步的推動下，水路運輸方式也在不斷豐富，拖帶和頂推駁船運輸方式呈現出多樣化和複雜化的趨勢，這些發展的新情況和新趨勢所産生的管理關係需要通過《93規則》的修訂來調整和規範，使得船舶簽證管理進一步適應港口經濟和航運生産力的發展。
四是船舶簽證管理應當進一步體現高效和便民的原則。《行政許可法》把高效原則和便民原則作為行政許可的重要原則，要求行政許可的設定和實施都要體現高效和便民，這也是依法行政的基本要求。《93規則》在船舶簽證條件的設定和簽證程序的設計上，除形式上不完全符合行政許可要求外，實體上也沒有很好地體現高效和便民的原則。每次進行船舶簽證時都需要校驗大量的文書和資料，反復提交、重復查驗，給行政相對人帶來了很多不便。
同樣，由於船舶簽證頻次高，簽證方式和審核手段單一，手續繁瑣，造成船舶簽證工作量大。據不完全統計，基層海事處有近1/3的人員和1/3的工作量用於辦理船舶簽證，牽涉的人力物力巨大，行政成本過高。隨著航運經濟的發展，船舶簽證量還將越來越大，有必要重新設計，簡化程序，節約行政成本，充分發揮執法資源的效率，提高行政效率。
五是船舶簽證管理應當符合管理創新和科技進步的要求。現行船舶簽證以在固定站點簽證為主，通過人工方式實現。隨著現代管理理念的不斷進步和科學技術，特別是計算機和網絡技術的迅速發展，遠程簽證、信譽簽證等方式已經成為可能。近年來部分單位已經成功地開發並運用電子簽證。海事系統“船舶一卡通”工程的建設，加快了電子簽證建設的步伐，但是《93規則》沒有明確電子簽證的法律地位，電子簽證的條件和程序也沒有設定和規範，需要通過規則的修訂使各種簽證方式合法化、規範化，以適應管理創新和科技進步的要求。
六是船舶簽證管理應當適應海事管理法律環境的變化。《內河交通安全管理條例》和《海上交通安全法》的修訂或即將修訂，《安全生産法》、《港口法》、行政執法規範和監督等一系列法律法規的實施，管理範圍、管理理念、管理方式和執法模式改革要求都要求對《93規則》進行相應修訂。如：水監體制改革後機構名稱改變的影響；《安全生産法》明確了企業是安全生産第一責任人，規則需要進一步體現這一要求。
問：您認為《07規則》的修訂和頒佈施行有何重要意義？
答：《07規則》的修訂和頒佈施行，是我國海事管理以及航運發展中的一件大事，具有十分重要的意義。它的頒佈施行有六個方面的意義：
一是有利於全面落實胡錦濤總書記關於“科學發展觀”的重要思想，貫徹交通部“三個服務”管理理念，維護公民、法人和其他組織合法權益，保障船舶簽證管理的有效實施。
二是有利於加強船舶簽證管理，促進水上交通安全，服務航運經濟發展的要求；
三是有利於海事管理機構規範船舶簽證管理，依法履行職責，不越位不缺位；
四是有利於推進海事誠信管理，引導船舶自覺遵守法律法規規定，從“要我安全”到“我要安全”，切實擔當起安全生産第一責任人的角色；
五是有利於推廣海事電子政務，推進先進科技手段在海事管理中的應用，提高工作效率，便民利民；
六是有利於簡化管理模式，創新管理，適應社會主義市場經濟和航運經濟的發展。
問：《07規則》主要在哪些方面進行了修訂？
答：本次修改的原則是在堅持船舶簽證行政許可的前提下，按照行政許可的要求和船舶簽證管理以及航運經濟發展的要求，對《93規則》進行最大限度的修改。修訂達30多個方面。概括起來，主要體現在以下八個方面：
一、明確船舶簽證性質，準確定義船舶簽證。主要內容是把船舶簽證定義為“海事管理機構根據船舶或者其經營人的申請，經依法審查，對符合船舶簽證條件的，准予其航行的行政許可行為。”明確規定船舶簽證行政許可的性質和功能，為船舶簽證程序和實體規定的起草定好方向，保障船舶簽證的順利實施。
二、明確規定需要辦理船舶簽證的各種情形，規範船舶簽證的程序，提高規則的操作性，方便船舶和海事管理人員掌握。
三、調整定期簽證制度。本次修訂對船舶定期簽證的適用船舶種類、適用航線、定期簽證辦理模式進行了大幅度的調整，取消船舶定期簽證資格申請環節、取消定線航行船舶需要協調航線涉及的不同海事管理機構取得一致意見的規定，儘量使定期簽證適用於所有船舶、各種航線，簡化程序，降低難度，便利船舶申請定期簽證，提高工作效率。
四、新建船舶報告制度。船舶報告制度是本次修訂的一個創新，船舶進出港口可以通過有效的方式向海事管理機構進行報告。進港已經報告的船舶，進出港手續可以合併辦理，定期簽證、年度簽證船舶只要進行進出港報告，不再需要辦理船舶航次簽證。其目的是簡化手續、方便船舶，也提高海事管理機構工作效率，及時、準確掌握船舶動態，提前安排監督管理工作。
五、新建船舶年度簽證制度。年度簽證也是船舶簽證管理制度的一個創新，指具備條件的船舶可以申請為期12個月的年度簽證，獲得年度簽證船舶有規則第五條規定的行為時，僅需要向有管轄權的海事管理機構報告，不再辦理航次簽證。其目的有三個：一是推進船舶誠信管理、二是強化船籍港管理、三是為船舶簽證制度的發展提供一個思路。
六、確定電子簽證的法律地位。電子簽證是社會發展的需要，是航運信息化發展的需要，是海事信息化發展的需要。本次修訂，確立了船舶IC卡的法律地位，引入了傳真、電子郵件、電子數據交換（EDI）等船舶簽證辦理方式，為將來逐步推行電子簽證提供了法律依據。
七、建立船舶簽證監督檢查制度。“誰許可，誰監督”是行政許可的原則，《07規則》明規定了海事管理機構監督檢查的職責、方式、方法以及問題處理，也規定了相對人配合監督檢查的義務。
八、明確船舶簽證的責任。明確了船舶簽證中海事管理機構對材料審查負責，申請人對材料的真實性負責，當有懷疑或者接到舉報時，海事管理監管應當派人到現場核實，方便分清責任，便於依法追究責任。
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