解讀《民航航班時刻管理暫行辦法》
近年來，國內航空運輸市場保持了快速發展，北京、上海、廣州等繁忙機場的起降架次屢創新高，非常有限的航班時刻資源與快速增長的市場需求之間的矛盾愈顯突出，航班時刻的管理已經成為業內的焦點和難點問題。為解決航班時刻管理過程中遇到的問題，《民航航班時刻管理暫行辦法》應時出臺。民航總局政策法規司的相關人員就《民航航班時刻管理暫行辦法》做出了相應的解讀。
問：在即將實行的《民航航班時刻管理暫行辦法》中，關於航班時刻管理機構的設置及其相關職責是如何規定的？
機構設置。從航班時刻的性質來説，航班時刻是公共資源，政府對時刻分配應起主導作用，因此《暫行辦法》建立了“政府管理為主，多方參與”的航班時刻管理體制。明確民航總局制定統一的時刻管理政策，負責全國民航時刻管理工作，地區管理局負責轄區內的航班時刻管理工作。總局成立航班時刻管理領導小組，總局空管局作為領導小組辦事機構，地區管理局應成立協調機場的航班時刻協調委員會。對於時刻分配與協調工作的具體承擔機構，《暫行辦法》明確由總局空管局和各地區管理局負責，主要是為了考慮保持航班時刻管理工作的連續性和穩定性。
職責分工。《暫行辦法》第四條列出民航總局的11條職責，第六條列了地區管理局的8條職責。歸納起來，由總局直接研究確定的事項有兩項：一項是（第四條第（五）項）基於行業發展與市場調控的需要，確定航班時刻協調優先順序中，在某些時間內應增加的特殊因素（比如不同階段針對治理航班延誤，樞紐機場建設，促進國際運輸、貨運、支線運輸發展所需的特殊要求）；另一項是（第四條第（七）項）確定預留用於特殊航線航班的時刻（這些時刻用於老少邊窮等普遍服務和紅色旅遊及其他政治外交需要的特殊航線航班）。
由地區管理局或航班時刻協調委員會研究提出，報總局批准的事項主要包括：確定協調機場及其協調時段，確定機場容量，航班時刻協調委員會的成立和委員會的書面工作規則，分配給新進入航空公司和基地航空公司的時刻比例。
總局空管局和地區管理局作為航班時刻具體協調分配機構，總局空管局負責審核確定在協調機場的跨區航班時刻、承擔外國及港澳地區航空公司時刻的申請和協調、承擔專機／要客包機／急救飛行等緊急或特殊情況下航班時刻的申請受理和協調分配工作、承擔特殊航線航班時刻的申請受理與協調分配，此外還負責組織國內航班時刻協調會、組織參加國際航空運輸協會的航班時刻協調會等。各地區管理局負責協調分配區內航班時刻，初步協調分配跨區航班時刻，協助總局空管局協調分配外國及港澳地區航空公司的航班時刻。
民航總局空管局和各地區管理局作為時刻的具體協調分配機構都負有監督和檢查航空公司的航班時刻執行情況的職責。
《民航航班時刻管理暫行辦法》充分體現了多方參與的優勢。一是航班時刻協調委員會。航班時刻協調委員會是保證航空公司、機場、地區空管局等多方參與航班時刻管理與分配工作的重要平臺，也是一個利益協調，爭端解決的機制。為了保證航班時刻協調委員會能夠真正發揮作用，《暫行辦法》對委員會的組成、職責、工作規則做了規定。委員會由地區管理局、地區空管局、定期使用協調機場的航空公司、機場管理機構的代表共同組成，主席由地區管理局代表擔任。明確要求每年不少於召開兩次例會，應成員要求可召開專門會議。《暫行辦法》第八條規定了委員會表決方式。航空公司佔表決權的60％，空管和機場當局各15％，管理局10％，並且主席在正反方票數相等時有決定性的一票；航空公司之間分配600張票，按照各公司在機場擁有的時刻比例來確定。委員會決議需要多數票表決通過。
問：《民航航班時刻管理暫行辦法》中，關於時刻協調的原則與具體分配程序是如何界定的？
為保證時刻協調分配的客觀公正，第三章對航班時刻協調的原則、優先順序和工作程序作了詳細規定。
一是關於航班時刻協調的優先順序。第十六、十七條的優先順序考慮了兩方面因素，一是參照了國際航協、歐盟等時刻分配管理中的一些國際通行原則；二是根據我國民航的實際情況，引入了幾個專門考量因素。
參照的是國際通行原則，歷史時刻優先、歷史時刻的調整優先。促進競爭的原則：一是換季航班時刻協調中分配給新進入航空公司一定比例的時刻，在日常定期時刻協調中新進入航空公司時刻申請優先；二是新開航線的航班時刻優先。有利航空運輸連續性的原則：順延上一航季的時刻優先、航季執行時間較長的航班時刻優先。
適應我國民航實際情況引入的專門因素：有利樞紐建設的原則。換季航班時刻協調中分配給基地航空公司一定比例的時刻，日常申請中基地航空公司優先於非基地航空公司；民航總局可根據當時行業發展與市場調控需要，引入一些階段性的特殊要求；航班時刻使用率高的航空公司優先。
二是航班時刻申請與協調分配的工作程序。總的來説，時刻協調工作流程如下：第一，航班時刻協調委員會確定並報總局批准機場高峰小時保障容量；第二，總局根據行業發展與市場調控的需要確定時刻協調優先順序中的特殊因素，確定預留用於特殊航線航班的時刻，批准航班時刻協調委員會確定的分配給新進入航空和基地航空公司的時刻比例；第三，地區管理局為每個協調機場建立可用時刻的時刻池；第四，航空公司提出時刻申請；第五，地區管理局和總局空管局按各自職責和規定程序進行時刻協調。在整個時刻協調過程中，所有信息和協調結果在航班時刻管理網公佈。
對於換季航班時刻協調由總局空管局組織換季航班時刻協調會。具體程序是：第一，總局空管局匯總地區管理局確定的航空公司的歷史時刻；第二，航空公司提交換季時刻申請，總局空管局匯總；第三，地區管理局從時刻網下載各公司申請的匯總，進行初步協調，沒有協調好的在換季航班時刻協調會上進行最終協調。
對於日常航班時刻申請與協調，國內航空公司區內和跨區航班時刻申請都由地區管理局受理，區內時刻協調結果報總局空管局備案，跨區時刻報總局空管局審核確定。外航時刻申請由總局空管局受理，地區管理局協助協調與分配。特殊航線航班時刻，專機、要客包機時刻的申請受理與協調分配由總局空管局承擔，特殊航線航班時刻協調分配結果報民航總局批准。
對於外國及港澳地區航空公司時刻申請的協調，總的原則是與國內航空公司一視同仁。但考慮到國際航協（IATA）的航班時刻協調會早于國內航班時刻協調會，《暫行規定》要求按該機場上一航季外航時刻比例預留相應數量的新增時刻用於IATA航班時刻協調會，而且要遵循對等原則。
此外，不定期航班和通用航空飛行按“先到先得”原則取得時刻（第三十三條）。
航班時刻的調整和交換。航空公司內部和航空公司間可以根據自身需求一對一交換航班時刻。航空公司以新進入航空公司身份取得的時刻在運營兩個相同航季以後，才可以進行交換。航班時刻的調整，按照日常航班時刻申請與協調分配程序辦，適用第三章第五節和第六節的相關規定。航班時刻調整或交換需得到原航班時刻協調機構認可。
問：《民航航班時刻管理暫行辦法》如何保證對航班時刻進行協調分配的公開透明？在監督方面有哪些具體規定？
為保證航班時刻協調分配的公開透明，《暫行規定》第五章要求航班時刻管理全過程的全部信息都應在時刻管理網公佈，並對公佈的時限作出明確規定。簡單地講，就是要通過信息公佈，讓航空公司、機場等方方面面都能及時知道，協調機場有哪些，有什麼時刻可供分配，時刻協調分配的原則和優先順序是什麼，誰在什麼時候提交了申請，時刻協調分配的結果，未獲得申請時刻的原因，還有航班時刻使用情況的監督信息等。
對於信息公開的責任分工，《暫行規定》對總局空管局、地區管理局、航班時刻協調委員會各自負責公開的信息做了規定。
最後，《民航航班時刻管理暫行辦法》對監督管理分三個方面進行了明確規定。第一，對航空公司取得時刻後使用情況的監督；第二，對時刻管理和協調機構的監督，主要通過報告制度、評估制度和投訴制度來實現；第三，對航班時刻管理機構工作人員的監督。
對航空公司取得時刻後的使用情況的監督：航空公司使用率不能達到80％時，將在下一相同航季失去歷史時刻優先權，使用率不能達到80％的時刻，將被收回（第四十八條）；未經航班時刻協調機構認可交換、調整時刻、調整時刻用途，航班時刻協調機構應責令其立即改正，不予改正的，收回該時刻（第四十九條）；航空公司連續四週未使用已取得的時刻，將被收回該時刻（第五十條）。
對時刻管理和協調機構及其人員的監督，包括：時刻協調機構每航季結束後需向總局，以及時刻協調委員會提交分配與管理情況的報告（第四十四條）；航季結束後，地區管理局定期組織航空公司、機場等對時刻分配或管理部門的工作情況進行評估，提出意見（第四十五條）。航空公司、機場對時刻分配與協調的意見可向航班時刻協調委員會投訴，請求總局最終裁決（第五十三條）。時刻管理機構的國家公務員出現違紀違法行為的，依照《行政機關公務員處分條例》進行處罰；其他工作人員濫用職權、玩忽職守、索取、收受財物或謀取其他利益的，由其所屬單位將其調離時刻管理工作崗位；情節嚴重的，給予行政處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任（第五十四條）。
