海關總署解讀
《中華人民共和國海關辦理行政處罰案件程序規定》

    《中華人民共和國海關辦理行政處罰案件程序規定》今年7月1開始實施。《程序規定》的公佈施行，是海關行政執法走向法治化的一個重要標誌。

    近年來，我國行政法制建設有了長足發展，行政實體法的立法日益完善，行政程序法的立法進程也明顯加快。因此，儘快適應國家行政法制建設需要，加強海關行政程序立法，規範行政執法和行政處罰活動，已成為海關行政法制建設的迫切需要。

    《程序規定》正是適應這種形勢，在規範海關辦案程序、行政強製程序等方面作出了詳盡的規定。它對海關辦案人員、特別是基層的執法人員提出了更高的要求，使海關在這個領域的執法手段更加透明和公開。

    《程序規定》立法的指導思想

    （一）嚴格規範和監督海關辦案程序，保障公民、法人和其他組織的合法權益。《程序規定》的價值功能與行政程序法的價值功能一樣，主要體現在兩個方面，一是有利於行政機關作出行政行為，起到規範和監督行政行為的作用，減少其隨意性，同時提高其行政效率；二是使行政相對人可以對行政機關的行為作出預期和判斷，從而使其實體權益得到有效保護和法律救濟。

    （二）嚴格遵循法律保留和法律優先的行政法原則。《程序規定》條款與上位法保持高度一致，並注重與海關相關法規、規章協調一致。對海關以往的一些沒有上位法依據又影響行政相對人權益的執法程序作了調整和修改，如郵寄送達法律文書送達回證沒有寄回的，以往的做法是自郵件寄出15日後視為送達，但沒有直接的上位法依據，《程序規定》第二十二條中對其規定為“送達回證沒有寄回的，以掛號信回執或者查詢復單上註明的收件日期為送達日期”。

    （三）充分體現公正、公開、效率和便民的行政法原則。通過公開海關辦案程序，如公開海關辦理行政案件中的調查、審理、執行各操作環節及銜接過程等辦案流程，增強行政執法的透明性，切實體現行政公開的原則；通過規定簡單案件處理程序，體現了海關行政案件處理過程中的便民原則。

    （四）保證辦案程序的可操作性。結合海關執法實際，注意兼顧全國各關區的執法特點和差異性，注重實際可操作性，避免規定得過於繁瑣或者過於原則。

    （五）借鑒海關辦案實踐經驗，保證執法穩定性和連續性。對海關以往制定的有關辦案程序規範，經實踐證明切實可行的條款和執法實踐中一些好的經驗，在不與上位法衝突的前提下，儘量納入本規定，以保證執法的穩定性。

    《程序規定》的基本制度

    《程序規定》第二章的“一般規定”用21個條款的篇幅規定了海關辦案程序中的基本制度。如雙人辦案及表明身份制度、回避制度、證據制度、時效和期限制度及送達制度等。

    （一）雙人辦案及表明身份制度。《程序規定》第七條規定海關在調查、收集證據時，辦理行政處罰案件的海關工作人員不得少於2人，並且應當向當事人或者有關人員出示執法證件。但是，在案件的審查和執行環節，由於存在層級審批，對雙人辦案沒有作出強制性的要求。由於海關辦案職能專屬於海關緝私部門（知識産權案件和一些現場通關環節的簡單案件除外），所以，表明身份制度在海關辦案中顯得尤其重要。《程序規定》要求辦案人員在調查、收集證據時必須要向當事人或有關人員出示執法證件，即查緝證。

    （二）回避制度。 回避制度是保護行政相對人權益的一項重要程序設計，在《程序規定》中用了6個條款對當事人申請辦案人員回避、辦案人員自行回避以及回避決定作出前行政行為的法律效力分別作了規定。為了防止作出回避決定的隨意性，將回避決定權賦予海關關長。為了體現便民的行政原則，允許當事人口頭提出回避申請。

    （三）基本證據制度。定案證據是行政處罰案件的核心環節，證據應當經查證屬實，才能作為認定違法事實的依據。值得強調的是，《程序規定》對定案的書證和物證及其複製件和照片的取證要求、證據形式提出明確的要求，用專門條款對高科技條件下的電子數據的證據固定提出了明確要求。

    （四）時效和期限制度。時效和期限都是行政效率的衍生物。違法行為在兩年內未被發現的，不再給予行政處罰；在期限計算方面，第一次將法定節假日和法定休息日同時引入條款，彌補了其他法律、法規中只規定法定節假日，而沒有法定休息日的不足。

    並且，《程序規定》將期限制度貫穿于海關行政處罰程序的始終，如在回避的申請、決定，扣留的實施、延長期限，法律文書的送達，強制執行，執行終結等各個環節均做了時效限定。

    （五）法律文書的送達制度。送達特別是涉外送達是長期影響海關行政執法效率的一個突出問題。由於在相關行政法律中沒有關於送達的專門規定，行政法律文書的送達都是參照民法的送達程序執行。但由於民事法律關係和行政法律關係的不同，海關在送達方式上又不能完全適用民法的有關規定，如不能委託駐華使領館或中國駐外使領館送達等。而且，隨著我國外國人管理制度的改革和發展，在華有長期住所或有委託代理人的外國籍、雙重國籍甚至無國籍的海關行政管理相對人也越來越多。

    另外，對於海關來説，即使是無住所、無委託代理人的外國人或無國籍人，在特定條件下（如旅檢現場）也具備直接送達的條件。但在民法的相關規定中，由於立法時代背境所限，對上述的送達卻沒有規定。《程序規定》結合海關執法實踐的特點，根據民法關於送達的法律精神，對上述程序作出了明確規定，部分解決了一線執法中的送達問題。

    與行政相對人密切相關的幾個程序

    （一）財物發還程序。海關對當事人的貨物、物品、運輸工具等財物錯扣或者多扣的，應當及時發還給當事人。過去由於沒有操作程序上的規定，海關對錯扣或者多扣的當事人財物經常長年堆積在海關倉庫之中，或者挂在海關賬戶下，既不能退還給當事人又無法上繳國庫。

    《程序規定》第八十二條、第八十三條、第八十四條明確規定：擔保物或者扣留物多餘的部分必鬚髮還，辦理程序是海關制發解除扣留、擔保通知，當事人到海關辦理退還手續，如果當事人在1年內未來海關辦理退還手續的，海關將相關款項上繳國庫。這將從根本上解決長期困擾海關的執法疑難問題，同時又保護了當事人的合法權益。

    （二）簡單案件處理程序。在海關通關業務現場，經常有一些當事人由於工作上的過失造成申報不實等事實清楚、情節輕微的違規案件，但是按照一般程序處理就要幾天甚至更長的時間，當事人的通關貨物因此受到滯留，造成延期通關，也不符合海關執法為民、服務經濟的宗旨。海關總署採納了社會各方面提出的意見，在《程序規定》第六章用4個條款的篇幅規定了簡單案件處理程序，海關可以當場作出處罰決定。這對提高行政效率，便利當事人通關起到重要的作用。

    （三）鑒定和倉儲費用。《程序規定》第四十三條明確規定，化驗、鑒定費用原則上由海關承擔。但是當事人申請重新化驗、鑒定的，其費用由當事人承擔，符合“誰主張，誰買單”的原則。但是，如果當事人主張成立，推翻了海關原化驗、鑒定結論，則産生責任倒置，應當由海關承擔重新化驗、鑒定的費用。

    對於海關扣留貨物、物品倉儲費用的承擔問題，海關無論是在內部規範性文件中還是在對外規章、公告上都沒有明確的規定。《程序規定》第八十三條規定：扣留貨物變賣價款在扣除自海關送達解除扣留通知書之日起算的倉儲等相關費用後，尚有餘款的上繳國庫。由此可知，解除扣留通知送達之前的倉儲費用不能從發還款項中扣除，應由海關承擔。

    （四）扣留物的變賣通知。《海關法》第九十二條、《海關行政處罰實施條例》第四十七條規定：海關可以將扣留的特殊貨物提前變賣，所得價款由海關予以保存，並通知貨物所有人。但沒有明確在變賣之前是否應當通知所有人，致使在提前變賣過程中缺乏貨物所有人的監督。《程序規定》第四十八條第二款明確規定：“海關在變賣前，應當通知先行變賣的貨物、物品、運輸工具的所有人。如果變賣前無法及時通知的，海關應當在貨物、物品、運輸工具變賣後，通知其所有人。”

    當事人應當注意的幾個問題

    （一）陳述、申辯和聽證的期限問題。當事人對行政處罰意見提出陳述和申辯的期限，《行政處罰法》中沒有明確規定，但明確了當事人必須在收到行政處罰告知單之日起的3日內提出聽證。海關在行政處罰實踐中一直借鑒聽證程序的期限規定，要求當事人在3日內提出陳述和申辯，但沒有直接的法律依據，為此，《程序規定》第六十一條規定了3個工作日的陳述、申辯和聽證的期限。

    值得當事人注意的是，《程序規定》第六十一條第三款明確規定了“當事人放棄陳述、申辯和聽證權利的，海關可以直接作出行政處罰決定”。當事人書面要求放棄陳述和申辯權利的，根據《行政處罰法》第四十一條的規定，就不能再提出陳述和申辯，但聽證權利即使已書面放棄，當事人還可以根據《行政處罰法》第四十二條（一）項的規定，在3個工作日內向海關再次提出聽證。

    （二）貨物扣留期限的問題。《程序規定》第四十七條規定，海關扣留貨物、物品、運輸工具、其他財産以及賬冊、單據等資料的期限不得超過1年，因案件調查需要，經關長批准可以延長1年。這條規定來源於《海關行政處罰實施條例》，其意義在於限定了海關的辦案期限。對於扣留貨物的案件，如果在最長2年內無法辦結的，海關必須將被扣貨物解除扣留退還給當事人，當事人也可以依法要求海關退還扣留貨物。

    （三）申請延期執行的問題。《程序規定》第七十七條規定，“同意當事人延期或者分期繳納罰款的，執行完畢的期限自處罰決定書規定的履行期限屆滿之日起不得超過180日。”即當事人確有經濟困難向海關申請延期或者分期繳納罰款的，最長延期繳納期限為自履行期屆滿之日起不得超過180日。

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