立足民本 關注民生
促進農村義務教育經費保障政策落到實處
——審計署行政事業審計司司長鮑國明答記者問
2008年7月4日，審計署發佈了《54個縣農村義務教育經費保障及使用管理情況審計調查結果》。就此，記者採訪了審計署行政事業審計司司長鮑國明。
記者：2005年國務院作出了深化農村義務教育經費保障機制改革的決定，要求自2006年開始，分步實施農村義務教育經費保障新機制。可以看出，國家對農村義務教育事業越來越重視。您認為這次改革有什麼特殊意義？
鮑國明：農村義務教育在全面建設小康社會、構建社會主義和諧社會中，具有基礎性、先導性和全局性的重要作用。黨中央、國務院歷來高度重視農村義務教育事業，先後實施了國家貧困地區義務教育工程、農村中小學危房改造工程、國家西部地區“兩基”攻堅計劃、農村中小學現代遠程教育工程、農村貧困家庭中小學生“兩免一補”政策等，農村義務教育事業發展取得了顯著成績。但我國農村義務教育經費保障機制方面，仍然存在各級政府投入責任不明確、經費供需矛盾比較突出、教育資源配置不盡合理、農民教育負擔較重等突出問題，不利於農村義務教育事業健康發展。這次農村義務教育經費保障機制改革，從理順機制入手解決制約農村義務教育發展的經費投入等問題，對於促進教育公平和社會公平，進一步減輕農民負擔，完善以人為本的公共財政支出體系，強化政府對農村的公共服務，科學、合理配置義務教育資源，加快農村義務教育事業的發展，以及全面建設小康社會和構建和諧社會都具有重大的現實意義和深遠的歷史意義。
記者：實施農村義務教育經費保障新機制的確是惠民的好政策和重大的改革舉措，從審計調查結果看，實際效果如何呢？
鮑國明：這次主要是對16個省54個縣的農村義務教育經費投入及管理使用情況進行了審計調查，其中西部9個省、中部3個省、東部4個省，兼顧了中東西部，具有一定的代表性。這次審計調查的一個主要目標，就是要在全面摸清這16個省尤其是54個縣農村義務教育總體投入及增長變化趨勢的基礎上，客觀地評價各地在實施農村義務教育經費保障新機制中所取得的主要成效。
通過審計調查，總的看，中央與地方共擔、省級統籌、分級管理、以縣為主的農村義務教育經費保障新機制已初步建立。一是各級政府的保障責任明顯得到強化，農村義務教育經費投入有了大幅增長。據審計調查，16個省農村義務教育經費總體投入的增長率超過了20%，從54個縣的情況看，其增長幅度更大一些，有的縣超過了30%，應當説這一增長幅度是可喜的，主要是中央和省級政府加大了專項轉移支付力度，54個縣農村義務教育經費中央、省級財政專項補助所佔比重，已由2005年的21%提高到2007年上半年的近30%。二是學校運轉保障水平得到提高，辦學條件明顯改善。主要是在實施新機制後，學校公用經費補助標準得到大幅提高並安排了專門的校舍維修改造資金，各學校有了相應的財力保障，除改造或新建了一批校舍外，還購置和更新了一大批課桌椅、學生用床、教學實驗設備等，學校運轉保障水平得到明顯提高。三是減輕了學生及家庭的負擔，保證了農村義務教育的全面實施。這次農村義務教育經費保障機制改革一項重要的舉措，就是實行“兩免一補”政策，即全部免除學雜費、免除貧困生的課本費和補助貧困寄宿生生活費。應當説這一政策的實施，對於切實減輕農民負擔、解決農村義務教育階段上學貴的問題發揮了重要作用，收到了明顯成效。
此外，各地還以此次改革為契機，結合本地實際，及時出臺了相關政策或配套措施，如有的地區主要是一些中東部地區提前一年或半年實施了新機制，使廣大農村中小學生及家庭提前受惠；有的地區將“兩免一補”政策擴大到“三免一補”甚至“四免一補”，即在“兩免一補”的基礎上同時免除貧困學生的作業本費、教輔材料費；有的安排專項經費用於實施師生飲水工程等等，也都收到非常好的效果。
記者：從審計調查的結果看，在實施農村義務教育經費保障新機制中還存在一些問題，請您談談審計調查所發現的主要問題及原因。
鮑國明：由於實施農村義務教育經費保障新機制的時間不長，加上農村義務教育涉及面廣、政策性強，情況也比較複雜，目前還存在著一些問題和需要進一步完善的方面。從審計調查的結果看，歸納為如下四個方面：一是部分地區農村義務教育經費的保障責任落實不夠到位，如部分地區未按規定比例落實應由地方承擔的資金；有的縣在中央和省級投入增加後，縣級減少了相應的投入；有的地區資金分配和撥付不夠及時等，這些問題都對學校經費保障和新機制效果有所影響。二是經費管理使用方面的問題，主要表現在擠佔挪用專項經費和私設賬外賬、“小金庫”兩個方面。對於農村義務教育的各項經費，都是按項目、按標准予以安排的，明確規定不允許擠佔挪用。但審計調查發現部分部門和學校將公用經費用於發放教職人員的補助、償還債務或用於彌補教育部門的日常辦公經費，有的用於本部門購車、基本建設等支出。同時由於財務管理混亂，部分資金被隱瞞、截留而形成“小金庫”，由個別人員支配，並沒有用於正常的教學支出，而是用於發放人員補助或用於招待，致使部分地區和學校教育經費緊張和資金使用效益低下的矛盾更加突出，甚至個別地區還出現了私分教育經費的經濟犯罪問題。三是“一邊免費、一邊亂收費”的問題。主要是部分學校或部門以捐資助學、培訓等名義、方式違規亂收費，或違規收取考試、考務、借讀、擇校等已明令禁止的費用，甚至個別學校還在收取學雜費，以及違規統一代理收取教輔材料、保險、照相等費用，有的謀取價差和小集體利益，這些都是違反規定的亂收費行為，其後果是加重了學生和家庭的負擔，與新機制要求是背道而馳的，也自然影響了“兩免一補”政策的效果。四是農村義務教育債務負擔沉重，制約了農村義務教育的持續發展，有的學校因債務糾紛，已影響了正常的教學秩序。
除上述這些問題外，在審計調查過程中還關注了其他一些問題，如部分地區大量聘用代課教師及存在的相關問題、部分學生散居社會食宿存在安全隱患等，都通過審計信息的方式進行了反映。上述這些問題，既是農村義務教育方面的問題，也是涉及民生的問題，需要逐步研究解決，不然將直接影響到新機制和中央惠民政策的實施效果，影響到農村義務教育均衡、持續的發展。
産生上述問題的主要原因，從客觀上講，主要是這項改革剛剛開始實施，涉及面廣，政策性強，涉及各級政府及財政、教育等有關部門和廣大的中小學校，操作和管理的環節較多，客觀上為經費運作、管理和工作銜接帶來一定的難度。同時部分地區尤其是部分貧困縣的財力薄弱，學校教室、校舍設施落後，辦學條件相對較為單薄，歷史有些欠賬，在上級補助不足、縣級財力有限的情況下，容易造成對公用經費的擠佔，以及形成新的債務等。從主觀上講，主要是少數地區未全面落實農村義務教育經費保障責任，有的省級統籌力度還不夠大，省級承擔資金投入不到位，有的地區則將部分責任層層下放；部分地區還未形成規範的農村中小學預算管理制度，有的中小學校長期缺乏外部監管，同時學校內控制度不健全，自我約束機制不強，即由於管理方面的疏漏和有些人員的法紀觀念不強，産生了違法違規問題。
記者：從上述結果看，這次專項審計調查取得了明顯成效，請您談談這次審計調查的有關情況。
鮑國明：由於農村義務教育的地位十分重要，因此各級黨委、政府十分關心，社會也非常關注，每年的“兩會”也有不少代表提出許多相關的建議和議案。在國務院作出深化農村義務教育經費保障機制改革的決定後，署領導就要求我們予以關注，收集情況，擇機進行審計調查試點，並組織開展一次專項審計調查，可以説審前的準備是較為充分的。在審計調查過程中，既得到了署黨組的高度重視和分管署領導的具體指導，也得到了教育部、財政部等部門和地方各級人民政府及有關部門的大力支持和配合。審計調查結果引起了國務院領導同志的高度重視，作出了重要批示。
記者：有關部門對這次審計調查發現的問題是否進行了整改？整改效果怎樣？請您介紹一下這方面的情況。
鮑國明：有關部門對這次審計調查發現的問題都給予了高度重視。對一些典型問題，教育部及時派出專門小組，深入有關地區及時督促整改。教育部、財政部按照國務院領導批示精神，認真進行整改。各地也採取了具體的改進措施，將審計調查發現的問題落實到具體部門和單位，要求限期整改，並舉一反三，切實提高經費管理水平和使用效益，確保農村義務教育經費保障機制改革的順利進行。
從反饋的情況看，整改效果還是十分明顯的。有關部門和地區除針對審計調查發現的問題進行整改外，如亂收的費用清退給學生，清理整頓賬外賬、“小金庫”，將滯留、擠佔挪用的經費下撥給學校或歸還原資金渠道，多渠道籌集資金逐步解決農村中小學校債務，對有關人員進行了責任追究等，還細化和完善了相關的預算、財務管理和經費保障制度，並建立起農村義務教育經費管理使用的日常監控系統等，這些措施對於加強農村義務教育經費的投入保障、使用管理，提高資金使用效益，切實減輕農民負擔等都有很好的效果。
