環境保護狀況
環境保護狀況
一、中國環境保護事業發展歷程
我國環境保護事業自20世紀70年代起步，不斷取得新進展，經歷了從無到有、從小到大、不斷探索、逐步發展的過程，其歷程可以大體分為三個階段。
第一階段（1973-1993年）：點源治理、制度建設
這一階段，通過不斷加強制度建設和開展重點地區污染治理，我國環境保護事業逐漸走上法制化軌道。
1973年8月，第一次全國環境保護會議在北京召開。1978年12月，中共中央批轉了國務院環境保護領導小組第四次會議通過的《環境保護工作彙報要點》。1979年9月，《中華人民共和國環境保護法（試行）》頒布，第一次從法律上要求各部門和各級政府在制定國民經濟和社會發展計劃時必須統籌考慮環境保護，為實現環境和經濟社會協調發展提供了法律保障。《中華人民共和國水污染防治法》（1984年5月）、《中華人民共和國大氣污染防治法》（1987年9月）、《中華人民共和國草原法》（1985年6月）、《中華人民共和國水法》（1988年1月）等環保單項法律法規相繼制定頒布。1989年12月，《中華人民共和國環境保護法》正式頒布實施。從此，環境保護法律開始成為我國環境保護工作的重要保障，成為我國社會主義法律體系的重要組成部分。1990年，國務院印發《關於進一步加強環境保護工作的決定》，強調嚴格執行環境保護法律法規，依法採取有效措施防治工業污染，全面落實環境保護目標責任制、城市環境綜合整治定量考核制、排放污染物許可證制、污染集中控制、限期治理、環境影響評價制度、“三同時”制度、排污收費制度等八項環境管理制度，並把實行環境保護目標責任制擺在了突出位置。
這一階段，我國環境保護國際合作領域取得顯著進展。1984年，國務院環境保護委員會成立，環保參與國際合作的力度進一步加大。我國與30多個國家簽署了環境合作協定，簽署15個核安全與輻射環境合作協定，參加了亞太經合組織、亞歐會議、東北亞環境合作等區域環境合作會議和行動。1992年，中國環境與發展國際合作委員會（簡稱“國合會”）成立，環境保護參與國際合作的深度和廣度進一步拓展。國合會成為利用國際智力資源為我國政府科學決策服務的國際合作平臺，促進了中國與世界各國政府及國際組織在環境保護經驗方面的“雙向共享”。1992年6月，國務院總理李鵬應邀出席聯合國環境與發展大會首腦會議併發表重要講話。同年8月，中共中央、國務院批准了《中國環境與發展十大對策》，發佈《中國21世紀議程——中國21世紀人口、資源與發展白皮書》。1993年3月，全國人大環境與資源保護委員會成立並提出“中國環境與資源保護法律體系框架”，我國環境資源立法進入一個新的階段。
隨著經濟快速發展，我國環境保護制度、機構和措施不斷發展完善，以環境保護是基本國策為核心的環境保護理論體系,以排污收費制度、“三同時”制度、環境影響評價制度為主體的環保制度和以《環境保護法》為基礎的法制體系相繼建立，為下一階段大規模環境治理奠定了基礎。
第二階段（1994—2004年）：流域整治、強化執法
上世紀90年代初，我國進入第一輪重化工時代，城鎮化進程加快，城市生活型污染加劇，環境污染的結構型、複合型和壓縮型特徵開始形成。伴隨經濟粗放式快速推進，工業污染和生態破壞總體呈加劇趨勢，農業面源污染問題凸顯，一些地區環境污染和生態破壞已經制約了經濟社會可持續發展，甚至對公眾健康構成威脅。
這一階段是強化執法、全面治理污染和保護生態的重要時期。在1992年開始正式編制全國環境保護年度工作計劃的基礎上，從“九五”時期正式開始編制國家環境保護五年規劃，將環境保護規劃納入國民經濟和社會發展總體規劃中。環境保護由單純工業污染治理擴展到生活污染治理、生態保護、農村環境保護、核安全監管、突發環境事件應急等各個重要領域，並逐步參與到國民經濟和社會發展的綜合決策中。1998年4月，作為國務院直屬機構的國家環保局升格為國家環保總局。同年6月，國家核安全局併入國家環境保護總局，內設機構為核安全與輻射環境管理司（國家核安全局），核與輻射安全監管成為環保部門重要職能。為了更好地協調有關部門共同推進環境保護，由國家環境保護總局牽頭，分別建立了相關部際聯席會議制度。2001年3月，全國生態環境建設部際聯席會議第一次會議召開。7月，國家環保總局建立全國環境保護部際聯席會議制度。2003年8月，經國務院批准，由國家環境保護總局牽頭正式建立生物物種資源保護部際聯席會議制度。
在這一階段，國家提出污染防治抓重點流域區域，以重點帶全面，推進全國環境保護工作的總體思路。1994年6月，國家環保局、水利部和沿淮的河南、安徽、江蘇、山東四省共同頒布我國大江大河水污染預防的第一個規章制度——《關於淮河流域防止河道突發性污染事故的決定（試行）》。1995年8月，國務院頒布了我國歷史上第一部流域性法規——《淮河流域水污染防治暫行條例》，明確了淮河流域水污染防治目標。在相關法律法規推動下，僅1996年，淮河全流域就有4000多家“十五小”企業被關閉。1996年開始實施的《中國跨世紀綠色工程規劃》按照突出重點、技術經濟可行和發揮綜合效益的基本原則，對流域性水污染、區域性大氣污染實施分期綜合治理。到2010年，共實施項目1591個，投入資金1880億元。先後確定了“九五”期間全國污染防治的重點地區，即“三河”（淮河、遼河、海河）、“三湖”（太湖、滇池、巢湖）、“兩控區”（二氧化硫控制區和酸雨控制區）、“一市”（北京市）、“一海”（渤海），集中力量重點解決影響群眾生活、危害身體健康、制約經濟社會發展的環境問題。同時提出了“一控雙達標”的環保工作新思路，即實施污染物排放總量控制，工業污染源排放污染物要達到國家或地方規定的標準；直轄市及省會城市、經濟特區城市、沿海開放城市和重點旅遊城市的環境空氣、地面水環境質量，按功能分區分別達到國家規定的有關標準。
20世紀90年代，我國污染治理從以末端治理為主向關注污染源頭治理轉變，清潔生産和循環經濟得到快速發展。1997年國家環保局發佈了《關於推行清潔生産的若干意見》，要求各地環保部門將清潔生産納入已有環境管理政策。2002年6月，第九屆全國人大常委會第二十八次會議通過《清潔生産促進法》。此外，通過綜合運用環保規劃、推行ISO 14000環境管理體系認證、強化環境影響評價，逐步建立生産者責任延伸制度等手段，環境管理全過程控制不斷得到完善和加強。
1998年11月，國務院印發《全國生態環境建設規劃》，啟動了一系列生態保護重大工程。1999年開展退耕還林、還草工程試點，優先在生態敏感、生態安全地位重要區域開展退耕還林。2000年國家投資千億元的天然林保護工程全面啟動，重點保護長江上遊、黃河中上遊和東北天然林資源。2000年12月，國務院辦公廳印發《全國生態環境保護綱要》。2002年3月，國務院批復《全國生態環境保護“十五”計劃》。2003年5月，國家環境保護總局發佈《生態縣、生態市、生態省建設指標（試行）》，進一步深化生態示範區建設。
21世紀初，我國部分流域水污染從局部河段向全流域蔓延，重大污染事件集中爆發，加強防範突發環境事件成為這一階段環境保護的重要內容。2002年3月，國家環保總局開始組建環境應急與事故調查中心。面對日益增多的突發環境事件，國家制定和完善了一系列涉及重點流域敏感水域水環境、大氣環境、危險化學品（廢棄化學品）應急預案以及核與輻射應急方案等一系列相關環境應急預案。2005年，我國政府制定《國家突發環境事件應急預案》，對突發環境事件信息接收、報告、處理、統計分析，以及預警信息監控、信息發佈等提出明確要求。
與此同時，我國環境保護投入迅速增加，環境保護投資佔GDP比例不斷提高。“九五”期間，我國環保投資是“八五”期間的2.7倍，達到3516.4億元。1999年，環保投入佔GDP比例首次突破1.0%。“十五”期間，環保投資佔同期GDP比例1.19%。環保投資的增長，加快了城市環境基礎設施建設，提高了城市污水和垃圾處理率。隨著各級政府對污染防治工作重視程度的提高和環保投入不斷增加，污染防治工作開始由工業領域逐漸轉向城市，城市環境綜合整治工作取得積極進展。
第三階段（2005—至今）：全防全控、優化增長
2005年以來，我國開始進入環境污染事故高發期，環境事件呈現頻度高、地域廣、影響大、涉及面寬的態勢，環境污染損害人體健康問題日益突出，環境問題引發的群體性事件呈加速上升趨勢。2005年至2009年，先後發生吉林松花江重大水污染、廣東北江鎘污染、江蘇無錫太湖藍藻暴發、雲南陽宗海砷污染等一系列重大污染事件，對區域經濟社會發展和公眾生活造成嚴重影響，環境問題越來越成為重大社會問題。
2005年12月，國務院發佈《關於落實科學發展觀加強環境保護的決定》，確立了以人為本、環保為民的環保宗旨，成為指導我國經濟社會與環境協調發展的綱領性文件。“十一五”規劃綱要針對我國資源環境壓力不斷加大的形勢，提出了建設資源節約型、環境友好型社會的戰略任務和具體措施。2006年4月，國務院召開第六次全國環保大會，提出“從重經濟增長輕環境保護轉變為保護環境與經濟增長並重，從環境保護滯後於經濟發展轉變為環境保護和經濟發展同步推進，從主要用行政辦法保護環境轉變為綜合運用法律、經濟、技術和必要的行政辦法解決環境問題”的“三個轉變”的戰略思想。從此我國環境保護進入了以保護環境優化經濟發展的全新階段。2007年10月，黨的十七大把首次生態文明建設作為一項戰略任務和全面建設小康社會新目標明確下來。2009年，中國環境宏觀戰略研究提出了積極探索中國環保新道路的重大理論和實踐命題。2011年，國務院召開第七次全國環境保護大會，印發《關於加強環境保護重點工作的意見》和《國家環境保護“十二五”規劃》，為推進環境保護事業科學發展奠定了堅實基礎。
二、“十一五”時期我國環境保護取得顯著成績
（一）污染減排任務超額完成
節能減排和環境保護成為貫徹落實科學發展觀的一大亮點。國務院成立應對氣候變化及節能減排工作領導小組，印發《節能減排綜合性工作方案》。地方各級政府和有關部門層層分解落實減排任務，強化責任考核，加大結構減排、工程減排、管理減排工作力度。2010年，全國化學需氧量和二氧化硫排放總量比2005年分別下降12.45%、14.29%，超額完成減排任務。“十一五”期間，中央環保投資達1566億元，是“十五”投資的近3倍，帶動全社會環保投入達2.16萬億元，有力地推動了環境基礎設施建設進入快車道。累計建成城鎮污水處理廠2832座，污水日處理能力達到1.25億噸，新增污水管網約6萬公里，全國城市污水處理率由52%提高到77%；累計建成5.78億千瓦燃煤脫硫機組，脫硫機組比例從12%提高到82.6%。全國累計關停小火電機組7682.5萬千瓦，淘汰落後産能煉鐵1.2億噸、煉鋼7200萬噸、水泥3.7億噸。2010年，全國地表水國控監測斷面中I－III類水質斷面比例為51.9%，比2005年提高14.4個百分點；劣Ⅴ類水質斷面比例為20.8%，比2005年下降6.6個百分點；全國城市環境空氣中二氧化硫、可吸入顆粒物的年均濃度分別下降26.3%和12%。
（二）環境保護對轉變經濟發展方式的倒逼作用逐步顯現
國務院印發《關於落實科學發展觀加強環境保護的決定》、《國家環境保護“十一五”規劃》、《全國主體功能區規劃》等文件，明確經濟建設必須符合環境保護要求。調整完善加工貿易禁止類目錄，取消對200余種高污染、高環境風險産品的出口退稅，對不符合節能環保要求的項目不予新增貸款。完成環渤海、成渝等五大區域重點産業發展戰略環評。從嚴控制“兩高一資”、低水平重復建設和産能過剩項目，對不符合要求的822個由國家審批項目的環保文件作出不予受理、暫緩審批或不予審批等決定，涉及投資3.18萬億元。深入推進重點工業行業污染防治，強化上市公司環保核查和後督查，積極推行清潔生産，大力發展循環經濟，促進了經濟發展方式轉變。
（三）讓江河湖泊休養生息戰略全面推進
實施重點流域水污染防治專項規劃實施情況考核暫行辦法，建立跨省界斷面水質考核制度。“十一五”重點流域水污染防治專項規劃項目完成率為87%，比“十五”提高22.8個百分點，累計完成投資1389億元。加大飲用水水源保護力度，重點城市供水水質達標率提高到84.8%，解決2.15億農村人口飲水不安全問題。推進海洋環境保護，實施《渤海環境保護總體規劃》。組織開展12個重點湖庫生態安全調查與評估，編制生態安全保障方案，初步建立湖庫生態安全管理技術體系。
（四）大氣污染聯防聯控機制逐步建立
國務院辦公廳出臺關於推進大氣污染聯防聯控工作改善區域空氣質量的指導意見，有效保障了北京奧運會、上海世博會和廣州亞運會期間的環境質量。實施“西氣東輸”、“西電東送”等清潔能源重點工程，與2005年相比，新增清潔能源替代約1.1億噸標準煤。全面開展燃煤鍋爐清潔能源改造，鼓勵發展熱電聯産、集中供熱，全國集中供熱面積逾30億平方米。嚴格新車型環保標準控制，出臺補貼政策加快老舊車輛淘汰。2010年我國新車的單車排污量比2000年下降90%以上。
（五）集中整治重金屬等損害群眾健康的突出環境問題初見成效
國務院辦公廳發佈加強重金屬污染防治工作的指導意見，明確重金屬防治的目標任務、工作重點以及相關政策措施。中央財政增設重金屬污染防治專項，2010年下達資金15億元，支持重點防控區綜合防治、新技術示範和推廣。安排中央預算內投資525億元支持城鎮污水、垃圾處理設施建設項目，帶動地方投資3000多億元，城市垃圾無害化處理率達72.4%，比“十五”期末提高20個百分點。加強危險化學品環境管理，淘汰滴滴涕、氯丹等9種殺蟲劑類持久性有機污染物（POPs）。加強城市噪聲環境監督管理，努力解決噪聲擾民問題。鉻渣污染綜合整治投入資金20多億元，處置歷史堆存鉻渣330萬噸。實施家電“以舊換新”政策，2009年以來，回收處理廢舊家電2900多萬台。
（六）生態保護和農村環境保護進一步強化
國務院成立“2010國際生物多樣性年中國國家委員會”。國務院辦公廳印發《關於加強農村環境保護工作的意見》、《關於加強生物物種資源保護和管理的通知》和《關於做好自然保護區管理有關工作的通知》。國務院批准發佈《全國生物物種資源保護與利用規劃綱要》（2006-2020年）、《中國生物多樣性保護戰略與行動計劃》（2011－2030年）。累計建立各種自然保護區2588個，面積149.44萬平方公里，佔陸域國土面積的14.9%。中央財政安排40億元實施農村環境保護“以獎促治、以獎代補”，支持6600多個村鎮開展農村環境綜合整治和生態示範建設，帶動地方投入資金80多億元，2400多萬農村人口直接受益。全國有1000多個縣（市、區）開展生態縣（市、區）創建工作，11個縣（市）建成生態市、縣，18個生態文明建設試點開展了生態文明建設的探索，國家有機食品基地數量達68個。
（七）核安全與放射性污染防治穩步推進
國務院頒布《放射性物品運輸安全管理條例》和《民用核安全設備安全監督管理條例》等法律法規並制定一系列配套的行政法規和管理導則。“十一五”期間，我國大陸地區運行的核電機組安全業績良好，氣態和液態流出物排放遠低於國家標準限值。在建核電機組質量保證體系運轉有效，工程建造技術水平與國際保持同步；研究堆處於安全運行或安全停閉狀態。核燃料生産、加工、貯存和後處理設施保持安全運行。深化核技術利用監管，實施放射源全過程管控，開展輻照裝置防卡源專項整治，廢舊放射源得到及時回收，一批老舊輻照裝置完成退役，提升了放射性同位素與射線裝置利用項目的固有安全水平，有效降低了輻射事故的發生率，促進了核技術利用行業健康可持續發展。核安全設備的設計、製造、安裝和無損檢驗活動全面納入核安全監管。
近年來，國家不斷加大放射性污染防治力度。早期核設施退役和歷史遺留放射性廢物治理穩步推進；建成一批中、低放廢物處理設施；完成一批已關停鈾礦地質勘探、礦冶設施的退役及環境整治項目；國家廢放射源集中貯存庫及各省（區、市）放射性廢物暫存庫基本建成；建立全國輻射環境監測網，開展重點核設施周邊環境監督性監測，監測結果表明全國輻射環境質量良好，輻射水平保持在天然本底漲落範圍；從業人員平均輻照劑量遠低於國家限值。
（八）法律法規和政策標準體系不斷完善
全國人大常委會組織修訂《水污染防治法》，制定《循環經濟促進法》，在《物權法》、《刑法修正案》及其它有關法律中也作出環境保護相關規定，開展水、大氣、固體廢物污染防治和清潔生産等環保相關法律實施情況監督檢查。國務院頒布《規劃環境影響評價條例》、《廢棄電器電子産品回收處理管理條例》等8項環境保護行政法規，出臺脫硫電價、綠色信貸、綠色證券等一系列政策，開展排污權有償使用及交易、生態補償、環境污染責任保險等試點。開展了環境標誌産品政府採購工作。國家環境保護標準體系初步建立，現行標準超過1300項。
（九）環境執法監管和能力建設切實加強
每年開展“整治違法排污企業保障群眾健康”環保專項行動，2006年以來共查處環境違法企業8萬多家次，取締關閉7294家，企業環境違法信息納入銀行徵信系統。“十一五”時期累計下達環保預算資金100.34億元，是“十五”的4.71倍。全口徑中央環保投資達1564億元，是“十五”中央環保投資的近3倍。中央安排主要污染物減排專項資金70多億元，支持全國52%的縣區級環境監測站標準化建設，初步建成了環境監測和污染源自動監控網絡。完成第一次全國污染源普查和中國環境宏觀戰略研究，水體污染控制與治理重大科技專項取得階段性成果。
（十）環境國際合作逐步深化
“十一五”期間，我國國際環境合作成效顯著。多邊環境公約談判進展順利，全面提升雙邊環境合作層次，與國際組織合作不斷加強。環境合作成為中美戰略與經濟對話、中美商貿聯委會、中日經濟高層對話等雙邊合作的重要內容，涵蓋污染防治、生態保護和核安全等領域。先後與美國、日本、加拿大、俄羅斯等35個國家簽署雙邊環境合作協議或諒解備忘錄，與歐盟、日本、德國、加拿大等十多個國家及國際組織在雙邊無償援助項目下開展多項環保領域合作。高度重視與發展中國家特別是非洲國家的環境合作與交流，推動“南南”環境合作。積極參與區域合作機制化建設，先後主導並參與中日韓三國環境部長會議機制、大湄公河次區域環境合作機制、東盟與中國（10＋1）、東盟與中日韓（10＋3）機制、亞歐環境部長會議機制、中歐環境政策部長級對話等合作。
三、“十二五”時期我國環境保護目標任務
（一）“十二五”環境保護主要目標
到2015年，主要污染物排放總量顯著減少，化學需氧量、二氧化硫排放總量分別比2010年減少8%，氨氮、氮氧化物排放總量分別比2010年減少10%；城鄉飲用水源地環境安全得到有效保障，水質大幅度提高，地表水國控斷面劣Ⅴ類水質比例控制在15%以內，七大水系國控斷面水質好于Ⅲ類的比例超過60%，地級以上城市空氣質量達到二級以上標準的比例達到80%以上；重金屬污染得到有效控制，持久性有機污染物、危險化學品、危險廢物等污染防治成效明顯；城鄉環境基礎設施建設和運行水平得到提升；生態環境惡化趨勢得到扭轉；核與輻射安全監管能力明顯提高，核與輻射安全水平進一步提高；環境監管體系得到健全。
（二）“十二五”時期環保工作總體要求
以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，深入貫徹落實科學發展觀，堅持在發展中保護、在保護中發展，把環境保護作為穩增長調結構轉方式的重要抓手，把解決損害群眾健康的突出環境問題作為重中之重，把改革創新貫穿于環境保護的各個領域，加強體制機制創新和能力建設，深化污染減排，防範環境風險，改善環境質量，全面推進環境保護歷史性轉變，積極探索代價小、效益好、排放低、可持續的環境保護新道路，努力實現經濟效益、社會效益和資源環境效益多贏，促進經濟長期平穩較快發展與社會和諧進步。
（三）精心統籌四件大事
一是以積極探索環保新道路為實踐主體，豐富完善環境保護的理論體系。繼續深化對推進環境保護歷史性轉變、讓江河湖泊等重要生態系統休養生息、建設生態文明的認識，不斷深化環境保護與經濟社會發展關係的認識，不斷加深對自然生態環境演替、污染綜合防治和生態環境管理規律的認識，夯實環境保護的理論基礎。
二是以修改環境保護法為龍頭，全面構建環境法律法規框架。配合全國人大修改好《環境保護法》，重點解決部分地方政府環境保護責任不落實、司法保障支持不夠、一些制度不符合當前實際、與單項法律法規不銜接等問題，更加強化環境保護法的基礎地位和作用，全面推進環境保護法律法規、政策制度和環境標準建設。
三是以出臺環境保護部組織條例為契機，理順健全環境保護職能和組織系統。探索實行職能有機統一的大部門制，鼓勵有條件的地區開展環境保護體制綜合改革試點。加強核與輻射安全監管職能和隊伍建設。進一步完善環境監測和督察體制機制，加強國家環境監察職能。實施生態環境保護人才發展規劃，加強環保隊伍建設。
四是以完成節能減排為主要任務，著力推進環境質量明顯改善。 “十二五”污染減排指標由兩項擴大到四項，領域由工業和城鎮延伸到交通和農村，完成減排任務的難度和壓力更大，也是社會關注的熱點。要繼續強化三大減排措施，向結構減排要空間，向工程減排要潛力，向管理減排要效益，堅決完成總量削減任務，推動環境質量得到明顯改善。
四、2011年我國環境保護工作進展
2011年國務院召開第七次全國環境保護大會，印發《關於加強環境保護重點工作的意見》和《國家環境保護“十二五”規劃》，為“十二五”環保事業大發展奠定了基礎。
（一）環境保護促進經濟發展方式轉變的作用進一步強化
按照中央統一部署，對14個省(區、市)開展加快轉變經濟發展方式監督檢查，督促落實環境保護和污染減排政策措施，有力推動地方轉方式調結構。環境保護部、國家發展改革委印發《關於進一步加強規劃環境影響評價工作的通知》，強化環境影響評價，重點加強流域、水利水電等領域規劃環評，進一步提高建設項目環評全過程監管能力。2011年，環境保護部共批准項目環評文件291個，涉及投資達1.46萬億。對44個、總投資近2500億元涉及“兩高一資”、低水平重復建設和産能過剩項目做退回報告書、不予批復或暫緩審批處理。發佈國家環境保護標準63項，推進行業污染防治水平升級及産業結構調整。嚴格開展製革、稀土、鋼鐵、檸檬酸、味精、酒精、澱粉等重點行業環保核查，公佈符合環保要求的企業名單公告，推動稀土行業發展方式轉變。通過組織開展稀土企業環保核查，促使稀土行業新增環保投入20多億元。嚴格開展上市環保核查和後督察。2011年，向環境保護部申請上市環保核查的88家公司核查時段內累計新增環保投入99.7億元，完成916個環保治理項目。
（二）主要污染物減排紮實推進
編制《重點區域大氣污染防治規劃（2011—2015年）》，要求以改善空氣質量為目的，以多污染物協同控制為手段，建立區域大氣污染聯防聯控工作機制，紮實做好重點區域“十二五”期間大氣污染防治工作。借鑒北京奧運會、上海世博會、廣州亞運會空氣質量保障的成功經驗，實施區域大氣污染聯防聯控措施，圓滿完成“綠色大運” 空氣質量保障任務。推進機動車污染防治工作，組織實施輕型汽油車、重型柴油車國四標準和非道路移動機械排放標準，積極推進車用燃油低硫化，組織開展全國機動車環保檢驗機構自查活動，分六組赴九省進行現場督察。選取6大電力集團、16家試點電廠、共32台燃煤機組首先開展燃煤電廠大氣汞污染防治試點工作。組織完成2010年污染源普查動態更新調查，形成污染源排放數據庫，為確定“十二五”減排基數奠定了基礎。制定“十二五”各地區主要污染物總量控制計劃，確定了各地總量控制指標，將減排任務細化分解並落實到具體項目上。山西、湖南等省將特徵污染物列為減排約束性指標。在第七次環保大會上，受國務院委託，環境保護部與各省(區、市)、新疆生産建設兵團和有關中央企業簽訂了總量減排目標責任書。繼續推進工程減排、結構減排和管理減排三大措施。啟動污染減排績效管理試點工作。2011年，全國化學需氧量、氨氮、二氧化硫排放量持續下降，但氮氧化物排放量不降反升。
（三）重金屬污染等嚴重損害群眾健康的突出環境問題的風險管理切實加強
國務院批復《重金屬污染綜合防治“十二五”規劃》和《湘江流域重金屬污染治理實施方案》，確定5個重點防控行業和138個重點防控區。中央財政下達25億元支持26個省開展重金屬污染治理，將鉛蓄電池企業環境違法行為整治工作作為2011年環保專項行動的首要任務。深化電石法生産聚氯乙烯、汞觸媒生産及廢汞觸媒回收利用等行業管理。實施持久性有機污染物（POPs）統計報表制度，初步建立POPs長效監管機制。深入開展整治違法排污企業保障群眾健康環保專項行動。部署全國化學品和危險廢物環境管理專項檢查，建立了危險廢物規範化管理和督察考核機制，對全國各省（區、市）危險廢物産生和利用處置單位污染防治情況進行了抽查和考核。全國持危險品廢物經營許可證單位利用處置廢物超過900萬噸。全國回收處理廢舊家電達5300萬台。部署全國化學品環境管理專項檢查工作，組織五次專項執法檢查。深入開展整治違法排污企業保障群眾健康環保專項行動，全國共出動人員270萬餘人次，檢查企業107萬餘家，查處環境違法企業1萬餘家，掛牌督辦環境違法案件2000余件。共排查重點行業重金屬排放企業12137家，採取最嚴厲的措施整治鉛蓄電池企業，80%以上被關閉或處於停産，整治力度之大前所未有。有效遏制了鉛蓄電池企業發生血鉛事件的高發態勢，推動了行業優化升級和可持續發展。
（四）重點流域區域污染防治不斷深化
出臺《全國地下水污染防治規劃》，組織評估800多個集中式飲用水水源地環境狀況，對存在突出問題的13個城市進行約談。組織編制《全國城鎮供水設施改造與建設“十二五”規劃及2020年遠景目標》，對全國城市公共供水廠出廠水進行全部106項水質指標普查。對重點流域22個省(區、市)“十一五”水污染防治規劃實施情況進行考核，並將考核結果作為水污染防治資金分配的重要因素。出臺《長江中下游流域水污染防治規劃（2011—2015年）》。全國地表水水質繼續好轉。開展水質較好湖泊生態環境保護試點。大力推行清潔生産，出臺《工業清潔生産推行“十二五”規劃》，累計發佈聚氯乙烯等27個重點行業清潔生産技術推行方案，安排2.2億元支持33個清潔生産示範項目建設。編制《全國循環經濟發展規劃》，發佈60個循環經濟典型模式案例，在河北承德、山西朔州等12個地區開展工業固體廢棄物資源化綜合利用試點，確定首批33個城市（區）餐廚廢棄物資源化綜合利用和無害化處理試點。督促指導中央企業做出表率，推進節能減排、綜合利用和清潔生産技術創新和推廣。
（五）農村環境整治和生態保護切實加強
新增9個農村環境連片整治示範省(區)，安排40億元農村環保專項資金，其中36億元用於支持連片整治工作。截至2011年，共安排80億元農村環保專項資金，支持1.63萬個村莊開展農村環境綜合整治和生態示範建設，受益人口3729.06萬人。積極開展農業面源污染防治，大力推廣節肥節藥技術，測土配方施肥項目縣（場）達到2498個，技術推廣面積達到11億畝，累計減少不合理施肥580萬噸。“2010國際生物多樣性年中國國家委員會”正式更名“中國生物多樣性保護國家委員會”，李克強副總理擔任主席。啟動全國生態環境十年變化（2000—2010年）遙感調查與評估項目。認真做好自然保護區管理工作，新建國家級自然保護區16處，累計建立國家級自然保護區335處。進一步規範生態建設示範區管理，新增27個生態市（縣），34個生態文明建設試點。目前，全國已有15個省、1000多個地區開展生態省、市、縣創建工作。重點流域水土流失得到有效控制。截至2011年，全國共審批水土保持方案約30萬個，累計治理水土流失面積約110萬平方公里。2010—2011年，共安排中央投資68.4億元，帶動地方和企業投入資金超過400億元，重點支持資源枯竭城市的礦山地質環境治理工作。天然林資源保護工作二期正式啟動，2011年全國共完成造林面積9207萬畝，同比增長3.9%，新增濕地保護面積495萬畝。
（六）核與輻射環境安全可控
2011年，在役核設施安全運行，在建核設施質量得到有效控制。運行核電廠、研究堆、核燃料循環設施、放射性廢物貯存、處理和處置設施以及放射性物品運輸活動均未發生二級及二級以上的安全事件或事故，運行和在建核設施的事件、不符合項得到了及時有效處理。2011年，全國核設施和核技術利用項目數量不斷增加，輻射環境質量總體保持良好。環境電離輻射水平保持穩定，核設施、核技術利用項目周圍電離輻射總體未見明顯變化，環境電磁輻射水平總體情況較好，電磁輻射設施周圍環境電磁輻射水平總體未見明顯變化。
日本福島核事故後，國家第一時間啟動應急預案，密切跟蹤研判事故進展，積極開展全國範圍的輻射環境監測，採取有效措施加以應對。組織開展全國核設施綜合安全檢查，全面修訂民用核設施營運單位場內核事故應急計劃及修訂説明。開展核技術應用、鈾礦冶和放射性物品運輸安全檢查，有效防範重特大事故發生。全國輻射環境質量保持良好。
（七）政策法制、科技監測和宣傳教育等工作繼續推進
頒布實施《太湖流域管理條例》和《放射性廢物安全管理條例》，配合推進《環境保護法》修訂工作。更新環境保護綜合名錄，已有 500余種“高污染、高環境風險”産品、40余種環境友好工藝和10余種環境保護專用設備納入名錄。在北京、廣東等地燃煤電廠試行每度電加價0.8分錢的脫硝電價政策。首次開展全國範圍的環境污染與人群健康綜合調查。組建環境風險與損害鑒定評估研究中心和環境污染損害鑒定技術中心。推動試點地方開展環境污染損害鑒定評估工作，圓滿完成環境監測質量管理三年行動計劃，首次開展國家重點生態功能區縣域生態環境質量考核試點和生物多樣性試點監測。發佈《國家環境保護“十二五”科技發展規劃》、《國家環境監測“十二五”規劃》和《2011年及“十二五”國家環境監測方案》，編制《核安全與放射性污染防治“十二五”規劃及2020年遠景目標》，舉辦首次全國環境應急監測大演練和“十一五”環保成就展暨第十二屆中國國際環保展覽會。
（八）環保體制機制和能力建設得到加強
核安全監管機構隊伍進一步加強。環境保護部聯合有關部門印發《生態環境保護人才發展中長期規劃(2010—2020年)》，累計培訓幹部和各類人才5.2萬人次。出版面向全國黨政領導幹部的科學發展主題案例教材《生態文明建設與可持續發展》。積極協調爭取財政部支持，中央財政增設湖泊生態環境保護專項資金，對面積50平方公里以上的優質生態湖泊進行保護，2010—2011年累計安排9.5億元，支持梁子湖、洱海等8個湖泊保護。監測執法、環境監察能力建設進一步加強，監測執法業務用房項目下達預算內基建投資近11億元，安排環境監察能力建設資金4.14億元，對930多個中西部縣(區)級環境監察機構標準化建設予以支持。
五、2012年環境保護重點工作
（一）紮實完成年度主要污染物減排任務
2012確定的年度污染減排任務是:與2011年相比，二氧化硫、化學需氧量排放量分別減少2％，氨氮排放量減少1.5％，氮氧化物排放量為零增長。深入實施三大減排措施，把結構減排放在更加突出位置，完善落後産能退出機制，嚴格建設項目總量指標前置審核，從源頭上減少污染排放。繼續強化工程減排和管理減排，加快污染物治理、重點治污工程、煙氣脫硫脫硝、污水處理設施建設，加強機動車減排，開展農業和農村污染減排。嚴格監管，保證治污設施正常運行，挖掘治污潛力，提高治污效率。豐富和完善減排政策，進一步完善脫硫電價，用好脫硝電價，協調有關部門儘快出臺脫硝設施運行監管辦法，研究提出農業源和機動車減排財政激勵政策。研究污泥處置費用納入污水處理成本措施。出臺排污權有償使用和交易試點工作指導意見。
（二）嚴格執行環境影響評價制度
大力推進戰略環評，突出抓好化工石化等高環境風險産業園區、流域梯級開發、重要航道建設等規劃環評，加大環保重點城市規劃環評試點力度，健全規劃環評與項目環評的聯動機制。把主要污染物排放總量控制指標作為新改擴建項目環評審批的前置條件，加強對石化、鋼鐵等行業項目環評管理，建立健全建設項目環境風險評價體系。完善建設項目環境影響評價機構資質管理政策。探索建立建設項目“三同時”執行單和責任狀制度，對於沒有認真兌現環評承諾，造成較大環境風險和環境影響的地區和企業集團，堅決實行限批措施。全面推進建設項目環境監理，繼續強化環評全過程監管，制定環境影響後評價辦法。
（三）優先解決損害群眾健康的突出環境問題
抓緊健全環境質量評價體系，經國務院同意，新修訂的國家環境空氣質量標準已經向社會公佈，今後的工作重點是進一步加大細顆粒物（PM2.5）等污染治理力度，切實改善大氣環境質量。一是完善大氣聯防聯控機制，以京津冀、長三角和珠三角等區域為重點，實施多污染物協同控制。加大産業調整力度，加快淘汰落後産能。積極推廣清潔能源，制定並實施火電、鋼鐵、石化等重點行業大氣污染物特別排放限值，大力削減污染物排放總量；二是切實加強機動車污染防治，全面落實第四階段機動車排放標準，推行機動車環保標誌，加快淘汰“黃標車”，提升車用燃油品質。加強機動車環保監管能力建設，強化在用車環保檢驗機構監管，全面提高機動車排放水平；三是建立區域大氣環境質量預報系統，實現風險信息研判和預警功能。連續出現重污染天氣時，及時啟動應急機制，指導群眾合理安排出行和生活。此外，全力做好重金屬污染防治，嚴格化學品環境管理，繼續抓好危險廢物管理。
（四）繼續強化重點流域區域海域污染防治
堅持讓江河湖泊休養生息，改善水環境質量。毫不鬆懈地抓好飲用水環境安全保障工作，嚴格飲用水水源保護區劃分和管理。加快實施《地表水環境質量評價辦法》，研究出臺加強農村飲用水源保護的政策和措施。推進重點流域水污染防治，完善考核機制。以聯合治污為突破口，改善渤海和長江、黃河、珠江等河口海域環境質量。強化湖泊保護工作，實施擇優保護和一湖一策，建立目標責任制和績效評價制度。加強城市惡臭、噪聲和餐飲油煙污染控制管理。強化企業環保核查和後督查。
（五）加快推進農村環境保護和生態保護
進一步深化“以獎促治”和“以獎代補”政策。落實農村環境綜合整治目標責任制，對試點省、市農村環境綜合整治目標責任制執行情況進行績效評估和考核。推動農業環保監管制度建設。探索建立跨區域、跨行業機制，推進生態文明建設試點。落實《中國生物多樣性保護戰略與行動計劃(2011－2030年)》，制定實施《外來入侵物種環境監督管理辦法》。加強對自然保護區開發建設監管，嚴肅查處違法違規行為。
（六）切實加強環境執法和應急管理工作
繼續保持環境執法監管高壓態勢。深入開展整治違法排污企業保障群眾健康環保專項行動，對重金屬、化學品和危險廢物傾倒污染行為，堅決予以整治。開展環境執法績效評價試點，完善區域環境督查工作機制和部門聯動執法機制。執行流域、區域、行業限批和掛牌督辦等督查制度。完善防範風險與應急管理工作機制。提高環境應急監測處置能力，妥善處置各類突發環境事件。嚴格執行信息報告制度，落實企業環境安全主體責任，全面排查企業環境風險，開展企業環境風險等級評估。
（七）不斷提高政策法規、科技標準、環境監測、核與輻射安全和宣傳教育工作水平
配合做好《環境保護法》修訂工作，推進《大氣污染防治法》修訂，研究起草土壤環境保護、核安全等方面法規。抓好環保綜合名錄工作，完善綠色信貸信息交流機制，初步形成環境污染損害鑒定評估工作能力。加大科技支撐及標準制定力度，加強環境監測。強化監測站標準化建設和達標驗收，強化核與輻射安全監管。籌備召開第四次全國核與輻射安全監管工作大會。以運行核設施為監管對象，強化對新建、擴建核設施的安全審查和評估，監督落實各項整改措施。加快核與輻射安全監管技術研發基地建設。積極穩妥推進出版及報刊改革。普及核與輻射安全知識，深化環境宣傳教育，提升世界環境日、世界地球日等重大活動宣傳水平。繼續開展全民環境教育試點。
專欄一：歷次中國環境保護會議
1973年至今，中國共召開了七次全國環境保護會議。歷次全國環境保護會議都有標誌性成果，集中體現了中國環境保護事業與時俱進、不斷開拓創新的發展歷程。1973年國務院召開第一次全國環境保護會議，提出“全面規劃、合理佈局，綜合利用、化害為利，依靠群眾、大家動手，保護環境、造福人民”的環保工作32字方針。1983年召開的第二次全國環境保護會議，把環境保護確立為基本國策，制定了“經濟建設、城鄉建設和環境建設要同步規劃、同步實施、同步發展，做到經濟效益、社會效益、環境效益相統一”的指導方針，明確了“預防為主、防治結合”，“誰污染、誰治理”和“強化環境管理”的環境保護三大政策。1989年召開的第三次全國環境保護會議，提出“向環境污染宣戰”，積極推行環境保護目標責任制、城市環境綜合整治定量考核制、排放污染物許可證制、污染集中控制、限期治理、環境影響評價制度、“三同時”制度、排污收費制度等八項環境管理制度。1996年召開的第四次全國環境保護會議，提出保護環境是實施可持續發展戰略的關鍵，保護環境的實質是保護生産力，把實施主要污染物排放總量控制計劃和跨世紀綠色工程規劃作為改善環境質量的兩大重要舉措。2002年召開的第五次全國環境保護會議，要求把環境保護工作擺上同發展生産力同樣重要的位置，按照經濟規律發展環保事業，走市場化和産業化的路子。2006年召開的第六次全國環保大會，明確提出做好新形勢下的環保工作，關鍵在於加快實現“三個轉變”：從重經濟增長輕環境保護轉變為保護環境與經濟增長並重，從環境保護滯後於經濟發展轉變為環境保護和經濟發展同步推進，從主要用行政辦法保護環境轉變為綜合運用法律、經濟、技術和必要的行政辦法解決環境問題。2011年召開的第七次全國環境保護大會，強調要堅持在發展中保護，在保護中發展，積極探索代價小、效益好、排放低、可持續的環境保護新道路，切實解決影響科學發展和損害群眾健康的突出環境問題，努力開創環保工作新局面。
專欄二：積極探索中國環境保護新道路
探索中國環保新道路源於我國環境保護30多年的實踐，是我國環保實踐的系統總結，是引領環保事業不斷前進的鮮明旗幟。在2008年學習實踐科學發展觀活動中全國環保系統形成探索中國環保新道路的共識，經國務院批准、由中國工程院和環境保護部共同開展的中國環境宏觀戰略研究對其進行了理論上的提煉和概括。在2011年中國環境與發展國際合作委員會年會上，中外委員和與會專家對積極探索中國環保新道路的內涵和目標給予廣泛贊同。近年來，在積極探索環保新道路的引領下，大氣污染聯防聯控、重點流域跨界考核、湖泊保護“一湖一策”、農村環保“以獎促治”、排污總量指標作為項目審批的前置條件、區域行業環評限批、重點行業環保核查、燃煤電廠脫硫電價、排污權交易、綠色信貸等新舉措不斷出臺，成效明顯。
環保新道路的內涵是“代價小、效益好、排放低、可持續”。“代價小”就是要堅持環境保護與經濟發展相協調，以盡可能小的資源環境代價支撐更大規模的經濟活動；“效益好”就是要堅持環境保護與經濟建設和社會建設相統籌，尋求最佳的環境效益、經濟效益和社會效益；“排放低”就是堅持污染預防與環境治理相結合，將污染物排放量控制在最低水平，把經濟社會活動對環境的損害降低到最小程度；“可持續”就是要堅持環境保護與長遠發展相融合，通過建設資源節約型、環境友好型社會，推動經濟社會可持續發展。
探索環保新道路的根本要求是大力推進環境保護與經濟發展的協調融合。緊緊圍繞科學發展的主題和加快轉變經濟發展方式的主線，把環境保護擺在更加重要的位置，充分發揮環境保護推動經濟保持平穩較快發展的先導、擴容、增效和倒逼作用，以環境容量優化區域佈局，以環境管理優化産業結構，以環境成本優化增長方式，推動創新轉型和綠色發展。
探索環保新道路的核心是注重保障和改善民生。強化環保為民惠民利民的理念，集中力量優先解決重金屬、化學品、危險廢物和持久性有機污染物等關係民生的環境問題，嚴厲懲處環境違法行為，切實維護公眾的環境權益，讓人民群眾喝上乾淨的水，呼吸上新鮮的空氣，吃上放心的食品，在優美宜居的環境中生産生活。
探索環保新道路的目標是著力構建六大體系。一是與我國國情相適應的環境保護宏觀戰略體系；二是全面高效的污染防治體系；三是健全的環境質量評價體系；四是完善的環境保護法規政策和科技標準體系；五是完備的環境管理和執法監督體系；六是全民參與的社會行動體系。
專欄三：大力推進生態文明建設
建設生態文明是我們黨深入貫徹落實科學發展觀，立足經濟快速增長中資源環境代價過大的嚴峻現實而提出的重大戰略思想和戰略任務，是中國特色社會主義偉大事業總體佈局的重要組成部分，為解決當前和今後一段時期我國人與自然的突出矛盾指明了方向，為加強生態環境保護、促進經濟社會可持續發展提供了根本保證。黨的十七大報告提出，“建設生態文明，基本形成節約能源資源和保護生態環境的産業結構、增長方式、消費模式。循環經濟形成較大規模，可再生能源比重顯著上升。主要污染物排放得到有效控制，生態環境質量明顯改善。生態文明觀念在全社會牢固樹立。”黨的十七屆四中、五中、六中全會明確提出，全面推進社會主義經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設以及生態文明建設，把建設生態文明納入了中國特色社會主義事業的總體佈局。胡錦濤總書記指出，“建設生態文明，實質上就是要建設以資源環境承載力為基礎、以自然規律為準則、以可持續發展為目標的資源節約型、環境友好型社會。”推進生態文明建設是破解日趨強化的資源環境約束的有效途徑，是加快轉變經濟發展方式的客觀需要，是保障和改善民生的內在要求，是後國際金融危機時期搶佔未來競爭制高點的戰略選擇。
環境保護是生態文明建設的主陣地和根本措施，是推進可持續發展的著力點和攻堅方向。建設生態文明，不同於傳統意義上的污染控制和生態恢復，而是修正工業文明弊端，探索資源節約、環境友好型發展道路的過程，既要補上工業文明的課，又要走好生態文明的路。加強生態環保不是放棄對發展的追求，而是要在更高層次上實現人與自然、經濟社會與資源環境的和諧。必須用建設生態文明的戰略眼光、戰略思維、戰略手段來謀劃解決我國突出的環境問題，積極探索中國環保新道路。環境保護取得的任何成效任何突破，都是對生態文明建設的積極貢獻。近年來，我國環境保護工作為著力解決影響科學發展和損害群眾健康的突出環境問題，統籌推動主要污染物排放總量削減、環境質量改善、環境風險防範和城鄉環境保護公共服務均等化，為培育壯大生態經濟、改善生態環境質量、提升社會生態文明意識發揮了重要作用。
專欄四：國務院關於加強環境保護重點工作的意見
2011年10月，國務院發佈《關於加強環境保護重點工作的意見》，成為新時期深入貫徹落實科學發展觀、推動我國環保事業科學發展的綱領性文件。《意見》提出，一要全面提高環境保護監督管理水平。嚴格執行環境影響評價制度，繼續加強主要污染物總量減排，強化環境執法監管，有效防範環境風險和妥善處置突發環境事件；二要著力解決影響科學發展和損害群眾健康的突出環境問題。切實加強重金屬污染防治，嚴格化學品環境管理，確保核與輻射安全，深化重點領域污染綜合防治，大力發展環保産業，加快推進農村環境保護，加大生態保護力度；三要改革創新環境保護體制機制。繼續推進環境保護歷史性轉變，以改革創新為動力，積極探索代價小、效益好、排放低、可持續的環境保護新道路，實施有利於環境保護的經濟政策，不斷增強環境保護能力，健全環境管理體制和工作機制，強化對環境保護工作的領導和考核。
《意見》提出了一系列創新性措施。在實施有利於環境保護的經濟政策方面，《意見》提出嚴格落實燃煤電廠煙氣脫硫電價政策，制定脫硝電價政策，對可再生能源發電、餘熱發電和垃圾焚燒發電實行優先上網等政策支持。對高耗能、高污染行業實行差別電價，對污水處理、污泥無害化處理設施、非電力行業脫硫脫硝和垃圾處理設施等鼓勵類企業實行政策優惠等要求；在環保責任追究方面，《意見》提出對環境影響評價文件未經批准即擅自開工建設、建設過程中擅自作出重大變更、未經環境保護驗收即擅自投産等違法行為，要依法追究管理部門、相關企業和人員的責任，強化環境執法監管，建立執法責任制等要求；在嚴格環境管理手段方面，《意見》提出必須嚴格履行環評程序，並把主要污染物排放總量指標作為環評審批的前置條件，實行行業排放總量控制，提高重點行業環境準入標準和排放標準，抓緊制定和修訂相關法律法規，堅決禁止在重點防控區域新擴改建增加重金屬污染物排放總量的項目等要求；在發展環保産業方面，《意見》提出加大政策扶持力度，擴大市場需求，鼓勵多渠道建立環保産業發展基金，拓寬環保産業發展融資渠道。實施先進適用技術研發、技術裝備及示範工程，著重發展環境服務業，鼓勵使用綠色標誌和環保認證等要求。
專欄五：國家環境保護“十二五”規劃
為推進“十二五”期間我國環境保護事業的科學發展，2011年12月國務院印發《國家環境保護“十二五”規劃》（簡稱《規劃》）。國家環保“十二五”規劃是國家“十二五”規劃的重要組成部分。《規劃》將完善環境基本公共服務體系作為一項重點任務，通過促進區域間環境保護協調發展、提高農村環境保護水平、加強環境監管能力，努力縮小區域、城鄉之間污水、垃圾無害化處理能力和環境監測評估能力等環境基本公共服務水平的差距，切實保障城鄉飲用水水源地安全，使全體公民都能獲得與經濟社會發展水平相適應、結果大致均等的環境基本公共服務。《規劃》首次將加強重點領域環境風險防控、維護環境安全作為一項戰略任務，旨在通過完善制度政策，健全防範、預警、應對、處置和恢復體系，著力解決工業化過程中環境安全保障問題。一是加強環境風險防控的基本制度建設。開展全國環境風險調查與評估，深化環境風險管理措施，強化環境風險管理基礎，完善全防全控保障體系。二是將重金屬、化學品等納入風險防控重點。加強重點行業、重點區域重金屬污染防治，加大有毒有害化學品淘汰力度，嚴格化學品環境監管，加強化學品風險防控。三是全面加強核與輻射安全工作。大力提升核與輻射安全水平，提高核能與核技術利用安全水平，加強核與輻射安全監管和放射性污染防治。四是從防範危險廢物環境風險角度大力推進固體廢物處理處置。全面推進危險廢物污染防治，加大工業固體廢物污染防治力度，提高生活垃圾處理水平。
