加強資源環境審計 服務推動綠色發展

——學用習近平總書記系列重要講話精神的體會

審計署黨組成員、副審計長 陳塵肇

黨的十八大以來，習近平總書記發表了一系列重要講話，就治國理政的各個方面提出了許多新思想、新觀點、新論斷和新要求。尤其是黨的十八屆五中全會明確的“創新、協調、綠色、開放、共享”發展理念，則是指引“十三五”期間乃至今後更長一個時期我國經濟社會發展的總體思路、方向和著力點。學習貫徹習近平總書記系列重要講話精神，就是要用講話精神武裝頭腦、指導實踐、推動工作。學習貫徹習近平總書記系列重要講話精神，要求我們加強資源環境審計，更好發揮審計在國家治理中的基石和重要保障作用，服務推動綠色發展、建設美麗中國。

一、充分認識堅持綠色發展、建設美麗中國的重要意義

當前，我國經濟社會發展與人口資源環境之間的矛盾日益突出，越來越成為經濟社會可持續發展的瓶頸和制約。堅持綠色發展、建設美麗中國，是黨中央面對新形勢作出的重大戰略考量，對全面建成小康社會具有重大指導意義。我們必須深刻領會、提高認識，增強審計服務推動綠色發展的責任感、使命感和緊迫感。

（一）堅持綠色發展、建設美麗中國，是實現永續發展的必然要求。習近平總書記指出，良好生態環境是人和社會持續發展的根本基礎。過去30多年，我們實現了經濟高速增長，但在資源利用和生態環境方面也付出了巨大代價。我國資源雖然總量大，但人均水平低，重要能源資源對外依存度高，水資源短缺等問題突出，一些地方還存在粗放開發利用土地，新增建設用地接近或超過承載能力上限等問題。面對嚴峻的資源環境約束，維持以往的規模速度型的粗放增長方式，資源供給和環境容量將不能為繼，全面建成小康社會的目標就難以實現。綠色發展，從內涵看，是在傳統發展基礎上的一種模式創新，是建立在生態環境容量和資源承載力的約束條件下，將環境保護作為實現可持續發展重要支柱的一種新型發展模式。所以，必須堅持綠色發展，推動低碳循環發展，全面節約和高效利用資源，努力實現質量效率型集約增長，促進可持續發展。

（二）堅持綠色發展、建設美麗中國，是滿足人民對美好生活追求的必然要求。習近平總書記指出，我們的人民熱愛生活，期盼更優美的環境；建設生態文明，關係人民福祉，關係民族未來。良好的生態環境是最公平的公共産品，是最普惠的民生福祉。隨著人民生活水平的提高，人民群眾對清新的空氣、乾淨的水、綠色的食品、優美的環境的需求日益增長。當前，生態環境特別是大氣、水、土壤的污染問題，已經影響了人民的健康和生活，成為全面建成小康社會的突出短板。提高環境質量、改善生存環境，迫在眉睫。綠色發展，是以效率、和諧、持續為目標的經濟增長和社會發展方式。所以，必須堅持綠色發展，加大環境治理力度，築牢生態安全屏障，還人民群眾藍天常在、綠水常在、青山常在的美好環境。

（三）堅持綠色發展、建設美麗中國，是新常態下穩定經濟增長的必然要求。習近平總書記指出，要牢固樹立保護生態環境就是保護生産力、改善生態環境就是發展生産力的理念，綠水青山就是金山銀山。生態環境已經成為一個國家和地區綜合競爭力的重要組成部分，國內外企業的投資、遊客的出行和人民群眾日常消費都更加注重生態環境，出口貿易也面臨主要發達國家“綠色壁壘”。在經濟發展進入新常態下，要努力取得經濟發展與生態環境保護之間的平衡，以好的生態環境，為經濟發展提供支撐。習近平總書記還提出，要推進經濟結構性改革，在適度擴大總需求的同時，著力加強供給側結構性改革，著力提高供給體系質量和效率。堅持綠色發展，就是重要的供給側改革，通過為人民提供更多優質生態産品，激發市場更大的需求，促進實現經濟穩定增長。

二、圍繞“資源開發、污染防治、生態治理、責任落實”，科學謀劃資源環境審計

黨的十八屆五中全會通過的《中共中央關於制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》（以下簡稱《規劃建議》），勾畫了未來5年中國經濟社會的發展藍圖，明確了發展的指導思想、基本原則、目標要求、基本理念和重大舉措。《規劃建議》對綠色發展也作出了具體而明確的部署和要求，為資源環境審計工作提供了根本遵循，回答了審計“該做什麼？”的問題。為此，要根據《規劃建議》的要求，做好資源環境審計工作規劃，明確審計重點任務。

（一）開展資源開發保護情況審計，促進全面節約和高效利用資源。習近平總書記指出，節約資源是保護生態環境的根本之策。水、土地、礦産等資源是人類賴以生存和發展的物質基礎，必須要珍惜利用。近年來，審計機關持續開展了土地和礦産資源管理情況審計，揭示了資源節約集約利用方面存在的突出問題，提出建議促進完善了相關制度機制，取得了較好成效。《規劃建議》明確要強化約束性指標管理，特別是創新提出實行能源和水資源、建設用地等總量和強度雙控行動，實行耕地輪作休耕制度試點等新的制度安排。審計機關要結合黨中央、國務院在資源節約高效利用方面出臺的相關行動、計劃、制度情況，在開展土地、礦産資源開發保護情況審計的基礎上，加大對水資源管理情況的審計，促進資源節約。

（二）開展污染防治情況審計，促進低碳循環發展和環境改善。習近平總書記指出，環境保護和治理要以解決損害群眾健康突出環境問題為重點，強化水、大氣、土壤等污染防治。近年來，審計機關重點在節能減排、重點流域水污染防治、重金屬污染防治等方面開展了審計，揭示了環保政策執行、資金運用、項目運營等方面存在的突出問題，為促進環境污染防治發揮了積極作用。《規劃建議》提出要加強高耗能行業能耗管控，有效控制電力、鋼鐵、建材、化工等重點行業碳排放，實施新能源汽車推廣計劃和循環發展引領計劃，實施大氣、水、土壤污染防治行動計劃和工業污染源全面達標排放計劃等。審計機關要結合污染防治相關行動、計劃的出臺情況，針對人民群眾反映強烈、嚴重損害人民身體健康的突出問題，對大氣、水、土壤、重金屬、固體廢棄物等污染防治予以重點審計，切實保障各項行動計劃落實到位、各項污染防治取得實效，促進保護人民群眾健康。

（三）開展生態環境治理情況審計，促進築牢生態安全屏障。習近平總書記指出，我國總體上仍然是一個缺林少綠、生態脆弱的國家。森林草原、江河濕地是大自然賜予人類的綠色財富，我們必須要保護好、發展好，將綠色財富保值增值，給子孫後代留下“綠色寶庫”。近年來，審計機關對生態環境保護相關政策和資金使用等情況進行了審計，一些地方結合領導幹部自然資源資産離任審計探索加大了對生態環境保護的審計力度，有力促進了生態環境改善。《規劃建議》提出要堅持保護優先、自然恢復為主，實施山水林田湖生態保護和修復工程，擴大退耕還林還草，開展退耕還濕、退養還灘，推進荒漠化、石漠化、水土流失綜合治理，重點生態功能區實行産業準入負面清單，加大對農産品主産區和重點生態功能區的轉移支付力度等。審計機關要持續關注上述重大生態保護舉措的實施進展情況，以森林、草原和濕地保護為重點，適時安排審計，促進生態環境改善，促進守護好生態安全。

（四）開展領導幹部自然資源資産離任審計，促進領導幹部履職盡責。習近平總書記指出，實行最嚴格的制度、最嚴密的法制，才能為生態文明建設提供可靠保障。對領導幹部實行自然資源資産離任審計，是黨的十八屆三中全會《決定》確定的一項重要改革舉措，是健全生態文明制度體系的要求，對於促進領導幹部落實自然資源資産管理和環境保護責任，推動生態文明建設具有重要意義。2015年11月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關於開展領導幹部自然資源資産離任審計的試點方案》（以下簡稱《試點方案》），明確了試點審計的目標、原則、任務和安排等。《規劃建議》中提出以市縣級行政區為單元，建立由空間規劃、用途管制、領導幹部自然資源資産離任審計、差異化績效考核等構成的空間治理體系。審計機關要根據《規劃建議》和《試點方案》的部署和要求，積極開展試點審計，不斷總結經驗，確保2017年形成成熟的制度，從2018年開始，各級審計機關按照幹部管理權限受組織部門委託組織開展離任審計，形成經常性審計制度，促進領導幹部履行環境保護責任。

三、突出“政策、資金、資源、責任”四個重點，精心組織資源環境審計

明確了審計“該做什麼”，還要研究好“能做什麼”。《國務院關於加強審計工作的意見》指出，審計機關要對穩增長、促改革、調結構、惠民生、防風險等政策措施落實情況，以及公共資金、國有資産、國有資源、領導幹部經濟責任履行情況進行審計；黨的十八屆三中全會提出要開展領導幹部自然資源資産離任審計。這就是審計的職責。審計機關要依法履行審計監督職責，在資源環境審計方面，要突出把握好“政策、資金、資源、責任”四個重點。

（一）圍繞政策，推動政策落實到位。從2014年起，審計機關持續對黨中央、國務院出臺的重大政策措施貫徹落實情況進行跟蹤審計，有力促進了政策落實。《規劃建議》中明確的關於綠色發展中所採取的行動、計劃、制度，都將體現為黨中央、國務院的具體政策。審計要服務推動綠色發展，就要把政策作為著力點，持續關注資源節約、生態和環境保護方面的重大政策出臺情況，並開展跟蹤審計，及時發現政策執行中的問題並主動推動解決，讓政策落地，取得實效。

（二）守護資金，確保資金安全有效。資源利用和環境保護領域既有土地出讓收入等收入資金，也有諸如大氣污染防治、節能減排等專項資金，資金類型多、收支規模大。《規劃建議》中提出的山水林田湖生態保護和修復等重大工程也涉及到大量財政資金投入。環保相關財政資金的安全高效使用，對環境治理的影響很大。要對這些收入和專項支出資金、重大工程建設項目進行重點審計，切實維護資金安全，確保重點環保項目按期完成投入運營，發揮作用。

（三）看好資源，防止資源流失和浪費。近年來，審計署對一些省的部分探礦權採礦權進行了審計，重點對礦業權進行了重點核查，發現了礦業權出讓和交易中造成資源收益流失的一些違法違規問題線索。2014年土地出讓收支和耕地保護情況審計中，也發現了一些地區土地開發強度不高、土地閒置等問題。審計機關要繼續加大對土地、礦産、水等資源的審計力度，關注其中的權力運行，重點揭示違規審批、低價出讓等利益輸送導致資源流失、浪費等違法違規問題，維護資源安全。

（四）界定責任，推動落實責任追究。在領導幹部自然資源資産離任審計中，最核心的內容就是明確責任、界定責任。《試點方案》中也明確，對領導幹部履行自然資源資産管理和生態環境保護責任情況進行評價，重在界定領導幹部應承擔的責任。所以，各地在試點審計中，對區域內自然資源的變化、重大環境污染、破壞等問題。要深入分析原因是什麼？哪些是客觀原因？哪些是主觀原因？把領導幹部應負的責任界定清楚，為責任追究提供依據。要在試點的基礎上，總結責任界定的標準，為形成最終的自然資源資産離任審計制度提供支撐。

方法對頭、事半功倍。明確了“該做什麼”、“能做什麼”之後，還要探索“怎麼做”。對此，劉家義審計長在2015年第二季度審計署黨組中心組學習會上要求，通過對被審計單位和事項的資金流、業務流、物資流、信息流的審計，我們不僅要摸清真實情況、揭示風險隱患、查找突出問題，還要善於對症下藥，對審計收集到的與問題相關聯的各種數據、資料進行研機析理的分析，提出解決問題的建議。

黨的十八大把生態文明建設納入了“五位一體”總體佈局，十八屆三中全會提出要加快建立系統完整的生態文明制度體系，十八屆四中全會要求用嚴格的法律制度保護生態環境，十八屆五中全會強調必須堅持綠色發展理念。黨的十八屆三中全會《決定》提出，對領導幹部實行自然資源資産離任審計，作為加強生態文明建設的一項重要改革舉措。總之，新時期全面貫徹落實“創新、協調、綠色、開放、共享”的發展理念，加強生態文明建設，迫切要求審計人員要增強責任意識，通過開展領導幹部自然資源資産離任審計試點，探索並逐步完善領導幹部自然資源資産離任審計制度，形成一套比較成熟、符合實際的審計規範，保障領導幹部自然資源資産離任審計工作深入開展，推動領導幹部守法、守紀、守規、盡責，切實履行自然資源資産管理和生態環境保護責任，促進自然資源資産節約集約利用和生態環境安全，為更好發揮審計在國家治理中的基石和重要保障作用，服務推動綠色發展、建設美麗中國做出我們應有的貢獻。