國務院發展研究中心副主任、研究員王一鳴

在由國務院發展研究中心指導、中國經濟時報主辦的第七屆中國經濟前瞻論壇上，國務院發展研究中心副主任王一鳴作了題為“深化改革，推進以人為核心的新型城鎮化”主旨演講。王一鳴表示，“十三五”規劃建議提出戶籍人口城鎮化率加快提高的目標，這就要求加快落實中央確定的使1億左右農民工和其他常住人口在城鎮定居落戶的任務。

王一鳴表示，改革開放30多年來，中國經歷了世界經濟史上最大規模的農村人口向城鎮轉移過程，從而也形成了世界上速度最快的城鎮化進程。中國城鎮化的基本特徵是“農民進城”，核心是實現農業轉移人口市民化。

“加快落實中央確定的目標，需要解決新型城鎮化面臨的體制性問題。”王一鳴具體分析道。

首先是戶籍制度。我們的目標是實行城鄉統一的戶口登記制度，但在實踐中，一些地方戶籍制度改革主要是針對本轄區的農業轉移人口，缺乏外來農業轉移人口落戶的積極性，落戶門檻仍然較高。即使有些城市實行了居住證制度，但配套措施跟進還是不足，外來農業轉移人口在保障性住房、最低生活保障等方面與城市居民的待遇差別問題尚未得到根本解決。

第二是土地制度。農村存量集體建設用地不能自由流轉，需要通過國家徵用轉化為國有土地才能進入市場，不能與國有土地“同等入市、同權同價”；土地收益分配主要以地方政府為主，集體和農民難以足夠分享到土地增值帶來的鉅額收益。農村宅基地流轉按規定僅能在本集體範圍內流轉。

第三是公共服務。農業轉移人口隨遷子女平等接受義務教育還面臨多方面障礙；在就業居住地，農業轉移人口不能享受到再就業保障；農業轉移人口醫療保障體系不健全，在城鎮參加社會保險的比率和保障水平偏低。

第四是住房制度。農民工普遍缺少住房保障，主要靠租住房屋為主，相對於其工資收入來説成本還是偏高；還缺乏將普通外來農業轉移人口納入保障性住房的機制。

第五是財政金融政策。國家在公共服務設施投入上總體還是城市優先，儘管有的地方已經提出新增投入向農村傾斜，但是城鄉在基礎設施和公共服務上差距依然非常大；由於農業平均利潤率偏低，農村有限的資金還在通過郵政儲蓄和農村信用合作社流向城市。

第六是等級化的管理體制。公共資源過多向上集中，導致行政等級越高的城市，集中和配置資源的能力越強，還可能出現了高等級城市吸附低等級城市資源的現象。這樣特大城市、大城市很難放開戶口。“因為特大城市、大城市的優質資源太集中，有太多人想進來。”

在指出新型城鎮化面臨的六大體制性問題後，王一鳴提出下一步要通過深化改革推進“以人為核心”的新型城鎮化，即重點推進戶籍制度、土地制度、基本公共服務、住房制度、財政體制、金融體制、城鎮管理體制等一系列改革。

第一，改革戶籍制度。全面推行農業轉移人口居住證制度，建立健全與居住年限相挂鉤的基本公共服務提供機制，現在有些城市正在推行。還要建立城鄉統一的戶口登記管理制度，使戶口逐步與各項公共服務脫鉤；建立戶口登記與實際居住地相一致的人口信息登記制度。

王一鳴進一步分析認為，在推進戶籍制度改革上，在政策上還得分類，比如説在特大城市要實施戶籍和居住證並存的制度，不可能一步放開，逐步提高和改善居住證居民享有的公共服務水平，條件具備後打通居住證與戶籍的通道，可能過渡期會很長；大中城市可以根據地方財力條件逐步放寬有工作崗位的農業轉移人口落戶；中小城市、小城鎮可以一步到位，戶籍完全放開。

第二，改革土地制度。要完善徵地制度，完善被徵地農民社會保障機制；要健全農村産權確權、登記、頒證制度；建立農村土地交易市場；嚴格農村土地用途管制；建立城鄉統一的建設用地市場。

王一鳴表示，農村土地制度改革重點是“三塊地”：對於承包地，賦予農民對承包地佔有、使用、收益、流轉權益，關鍵是承包經營權的抵押和擔保權能。對於農村集體經營性建設用地，在符合規劃和用途管制的前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地“同等入市、同權同價”。對於宅基地，可以選擇若干試點，慎重穩妥推進農民住房財産權抵押、擔保和轉讓。“如果能夠盤活，可以釋放出巨大資源，而且給進城農民創造一筆相當規模的財富，使他們進入城市後有一筆啟動資金。這項改革如果能夠有效推進，意義非常重大，而且可以吸納城市要素到農村去，使城鄉要素能夠循環起來。”

第三，完善基本公共服務。首先是要解決農民工子女的就學問題，把農民工子女逐步納入到公立學校體系；還有把進城落戶農民納入到社會保障體系，把在農村參加的養老保險和醫療保險規範接入城鎮社保體系；完善覆蓋城鄉的公共就業服務體系，穩步推進城鎮基本功公共服務常住人口的全覆蓋。

第四，深化住房制度改革。要以滿足新市民住房需求為主要出發點。中央經濟工作會議強調住房去庫存，現在住房庫存量約有7億平方米，如何消化住房存量？下一步的重心是逐步轉向新市民。所以，要建立購租並舉的住房制度，把公租房擴大到非戶籍人口。還可以發展房屋租賃市場，鼓勵一些房地産企業轉型為以批量住房租賃為主營業務的企業。這不僅能解決農業轉移人口的住房問題，更重要的還能消化巨大的房地産庫存。

第五，財政體制改革。首先要有農業轉移人口市民化成本的合理分攤，能不能建立一個中央與地方、政府與企業、企業與居民共同分擔機制，這是制度設計需要解決的。而且，要健全財政轉移支付、用地指標和預算內財政投入同吸納農業轉移人口“三挂鉤”機制。

王一鳴説，要完善城鎮化建設機制。一是允許地方通過發債等方式拓寬城市建設資金；二是社會資本通過特許經營（PPP）等方式參與城市基礎設施投資和運營；三是研究建立城市住宅政策性金融機構。

第六，改革金融體制。首先要建立多元化的農村金融體系。農村金融新體系既包括政策性銀行、商業性銀行、也包括村鎮銀行、農村資金互助社、小額貸款組織等民間非銀行機構，還包括農村保險、擔保、徵信、農産品期貨等配套金融體系。其次，要創新農村金融服務産品，讓農民的土地承包經營權、林權、房屋産權、農村基礎設施使用權能夠作為抵押物，以此大力發展農村金融服務。

第七，改革城鎮管理體制。國家“設市”的標準能不能根據城鎮化發展情況有所調整，包括機構設置和一些管理權限下放，這個問題現在很突出。如果我們的中小城市發展得好，反過來對於特大城市、大城市的過度發展會形成一個反向作用力，使城市等級規模更加均衡合理。