《深化中心城市交通行政管理體制改革研究》

    引 言

    中心城市（指4個直轄市、27個省會城市和大連、青島、寧波、廈門、深圳等5個沿海城市）是全國或區域政治、經濟、文化、科技和商貿中心，是人流、物流、信息流的聚集地，在推動區域協調發展，培育新的經濟增長極等方面具有特殊的地位和作用。根據黨的十七大關於加快行政管理體制改革的精神和《中共中央國務院關於地方政府機構改革的意見》，中心城市新一輪的行政管理體制改革已經全面啟動。

    中心城市的交通行政管理體制改革，與省、自治區一級交通行政管理體制改革有明顯不同，其主要特點是：

    第一，中心城市往往具有地區最大的航空港、鐵路樞紐、港口和高等級道路網絡等豐富的交通資源，是全國綜合運輸大通道的重要樞紐，是區域交通一體化的中心節點，是不同運輸方式換乘銜接的集散中心，對加快形成便捷、通暢、高效、安全的現代綜合運輸體系和形成有較大輻射作用的城市群至關重要。

    第二，在傳統的城鄉二元結構體制下，我國城市形成了城市公交和道路客運兩種體系。交通運輸部決定著手研究城鄉公交資源整合的問題，通過加強資源的銜接、升級，建設便捷、暢通、安全、綠色、普惠的客運網絡，提高公交服務水平。中心城市是破解城鄉二元結構，統籌城鄉客運一體化發展的有力推動者。

    第三，根據國務院機構改革的要求，新組建的交通運輸部負責指導城市客運的職能，城市客運管理職能實施的主體是城市交通行政主管部門。為破解城市交通發展的難題，促進城市交通運輸科學發展，中心城市有條件、也有責任繼續發揮交通行政管理體制改革的表率和示範引導作用。

    第四，根據國家關於實行綜合行政執法試點工作的意見，行政執法機構主要在城市和區、縣設置，省、自治區政府各部門不再單獨設置行政執法機構，中心城市交通行政執法體制實行綜合行政執法改革具有明確的要求。

    第五，中心城市交通管理機構處於承上啟下的地位，相對於省級和其他等級城市的交通管理機構而言，中心城市的交通管理機構面臨的問題更為複雜，要求構建綜合交通運輸管理體制的願望也更為迫切。

    交通運輸部歷來十分重視中心城市交通行政管理體制的改革工作。當前，各中心城市對交通行政管理體制改革的認識基本趨同，已奠定了建立適合綜合交通運輸體系要求的交通行政管理體制的思想認識基礎。考慮到其重要性和特殊性，交通運輸部組織開展了“深化中心城市交通行政管理體制改革研究”課題，旨在研究提出深化中心城市交通行政管理體制改革的總體思路、基本原則和推薦模式，為深化中心城市交通行政管理體制改革提供啟示和參考。

    一、中心城市交通行政管理體制現狀

    （一）中心城市交通行政管理體制的現狀

    改革開放以來，按照建立社會主義市場經濟體系的總體要求，中心城市不斷推進交通行政管理體制改革，積極推行政企分開、政事分開，部分中心城市還初步建立了“城鄉道路運輸一體化”或“一城一交”的綜合交通行政管理體制，在一定程度上解決了交通管理部門交叉和職責關係不順的問題，交通行政管理的職能轉變邁出了重要步伐，交通運輸的整體服務水平得到明顯提高。目前總體上形成了三種管理模式。

    模式一：傳統的多部門交叉管理模式，由交通、城建、市政、城管、公安等部門對交通運輸實施“多部門交叉”管理，如南京、昆明、福州、南寧、杭州等，共有18個城市。

    模式二：城鄉道路運輸一體化管理模式，由交通部門對公路和水路客貨運輸、城市公交和市域範圍內的道路客運進行統一管理，如瀋陽、哈爾濱、烏魯木齊、西寧等，共有8個城市。

    模式三：“一城一交”綜合管理模式，即由交通部門對交通運輸規劃、道路（城市道路和公路）和水路運輸、城市公交、出租汽車的行業管理，及市域內的鐵路、民航等其他交通方式的協調等進行統一管理，如北京、廣州、重慶、成都、深圳、武漢等，共有10個城市。

    （二）中心城市行政管理體制改革探索

    近年來，部分中心城市積極探索綜合的交通行政管理體制，初步實現了統一管理、資源整合、綜合協調、監督規範；按照“精簡、效能、統一”的原則，部門內設機構朝著“精簡、效能、統一”的方向發展；在交通規劃、建設、運營、管理過程中，不斷加強與其他行業管理部門之間的溝通與協調；部分中心城市先後開展了交通綜合執法制度改革，成立了交通綜合執法機構；交通行業“政企分開、政事分開”穩步推進。通過改革，提高了科學決策水平，加快了交通法制化建設，提高了交通投融資能力，促進了城鄉客運一體化進程和現代物流業的發展，提高了交通效率和服務水平，交通行政管理體制改革初見成效。

    2003年2月，北京市調整組建了市交通委員會，負責綜合管理全市道路（含公路）和交通運輸（含公共交通、軌道交通、長途客運、貨運、水路交通等），其行政管理體制分為決策層和執行層兩個層級，見圖1。

圖1 北京市交通行政管理體制示意圖

    2006年1月，成都市撤銷主管城鄉公路運輸的市交通局和主管市內公交系統的市政公用局，成立了統籌城鄉運輸管理的成都市交通委員會，實現了對全市交通運輸的統籌協調管理，見圖2。

圖2 成都交通管理機構的職責劃分

    2001年，深圳市撤銷市運輸局和港務管理局，組建深圳市交通局，加挂港務管理局牌子，職能範圍涵蓋了公路、城市公交、水路、港口、鐵路、軌道交通、民航、物流和郵政等19項行政管理及協調，實現了“決策—執行—服務”三個層次相分離和“決策—執行”、“決策—服務”兩級管理的組織機構試點，見圖3。

圖3 深圳市交通局組織結構圖

    二、中心城市交通發展的新要求和制約中心城市交通發展的主要體制性問題

    （一）新時期對中心城市交通運輸發展的新要求

    當前，我國正處於全面建設小康社會的關鍵時期，經濟社會快速發展，對外開放日益擴大，工業化、城鎮化、機動化進程逐步加快，經濟結構加速調整，消費結構逐步升級，對中心城市交通系統的服務能力和服務質量提出了新的更高的要求。另一方面，中心城市交通運輸面臨的資源、環境等方面的約束日益突顯，交通擁堵、交通污染、能源緊缺日益嚴重。新時期我國中心城市交通運輸發展面臨著許多新要求，集中體現在以下方面：

    1 促進不同運輸方式協調發展，提高交通系統的總體效率

    一是要加快完善綜合運輸網絡。要充分發揮各種運輸方式的比較優勢，統籌、優化利用各種交通資源，科學規劃和建設各種運輸方式的運輸網絡，加強各種運輸方式間的有效銜接，避免重復建設、重復投資。要充分發揮網絡的綜合優勢，形成既有分工，又緊密聯絡，相互協調的現代綜合交通網絡，提高綜合運輸的總體效率。

    二是加快綜合運輸樞紐的建設。運輸樞紐是綜合運輸網絡的重要節點，是各種運輸方式之間、城市交通與城際交通之間相互聯絡的橋梁與紐帶。要加快建設對全國交通有重大影響的特大城市、大城市、大型海港城市的綜合交通樞紐，實現貨物運輸無縫銜接與協調發展。

    三是建設綜合交通信息服務系統。完整、及時的信息服務是保證客流和物流在不同樞紐間、不同運輸方式間順暢流通的基本要素。要加快綜合交通運輸管理信息系統的建設，完善綜合交通信息網絡，加強各類運輸管理信息系統的綜合集成和有效銜接，實現信息資源的共享。

    2 加快區域和城鄉交通一體化建設，促進城鄉和區域交通統籌發展

    隨著區域經濟一體化進程的加快，我國形成了環渤海、長三角、珠三角等圍繞中心城市的若干經濟圈和城市群，經濟圈之間及其內部各個城市之間的交通往來日益頻繁。為此，需要根據區域經濟特點及運輸需求，加快綜合運輸大通道的佈局調整和經濟圈內快速交通系統的建設。

    隨著城市化進程的加快，城市規模不斷擴大，城鄉邊界日漸模糊，城鄉經濟一體化趨勢日益明顯，城區與郊區的交通聯絡更加緊密。為此，中心城市的交通運輸必須加強統籌協調，實現城鄉交通一體化發展，使城鄉居民享受相同或類似的交通服務，為城鄉經濟一體化提供支撐。

    3 加快發展現代物流業，提供高質量的貨物運輸服務

    隨著經濟的快速發展和産業結構的優化升級，我國的貨物運輸業發生了顯著的變化。一方面，貨物運輸的總量在持續快速增長，另一方面，重量輕、體積小、頻率高的高附加值貨物運輸需求日益旺盛，對運輸效率和服務質量的要求不斷提高。中心城市要適應貨物運輸發展的新需求，利用自身優勢，搶先佔領物流制高點，加快發展現代物流業，實現連續、準時、高效和門到門的貨物聯運。

    4 落實“公交優先”戰略，緩解交通擁堵和資源、環境壓力

    隨著我國城市化和機動化的快速發展，城市交通發展産生的交通擁堵、交通事故、環境污染和能源消耗等問題日益突顯，給人們的生活造成了嚴重影響。一些特大城市幹道平均車速比10年前降低了約50%，幹道網的平均飽和度達到0。8～0。9。同時，機動車産生的環境污染日益嚴重，為交通系統的可持續發展帶來嚴峻的挑戰。

    國內外城市交通發展的實踐表明，對於大型或特大型城市，優先發展公共交通是緩解城市交通供需矛盾，是實現城市交通可持續發展的必由之路。近年來，各中心城市結合當地實際，制定了優先發展城市公共交通的各項政策措施，不斷加大了對公共交通的關注程度和投入力度，輕軌（LRT）、快速公交線路（BRT）等新的公共交通方式迅速發展。但是，總體上講，我國城市公共交通發展滯後的局面並沒有得到根本的改變，在我國城市的交通出行結構中，公交出行比例約為10％～35％，遠遠低於類似規模的發達國家城市的平均水平（30％～70％左右）。

    （二）中心城市交通行政管理體制存在的主要問題

    面對經濟社會發展的新形勢、新要求，中心城市現行的交通行政管理體制還有諸多不適應之處，當前制約中心城市交通運輸發展的體制性問題主要有：

    1 城市交通管理主體分散，矛盾突出

    各種運輸方式管理主體不統一。目前，我國不同城市對公路、鐵路、民航、管道、城市軌道交通、公共電汽車、出租車等不同運輸方式的管理主體分散在不同部門，形成了不同類型的管理模式，包括“垂直管理模式”、“塊塊管理模式”和“條塊並行模式”等，造成區域分割、部門分割、各自為政、銜接不暢，嚴重影響了綜合運輸總體效益的發揮。

    2 交通行政管理部門的職能配置不合理，行政效率較低

    一是政府職能設置不合理、職能界定不清晰。目前，中心城市交通行政主管部門一方面承擔了過多的建設、經營管理等具體事務，行使了很多本應由行業協會或社會自行管理的職責，而另一方面，市場監管和公共服務等重要的政府職能則未能有效行使。此外，交通行政主管部門和專業管理機構之間職能分配不明確，職能界定不清晰，影響了交通主管部門的宏觀決策等職能的發揮。

    二是管理層次過多，行政效率較低。許多中心城市的交通行政管理體制仍屬計劃經濟體制模式的延續，管理部門眾多，分工過細，機構重復，導致效率低下，人浮於事，以及人、財、物等資源的浪費，並在一定程度上割裂了交通行政管理體系各組成部分之間的內在聯絡。

    3 交通與相關部門的溝通協調機制不健全

    多數中心城市的城市規劃、交通基礎設施建設和維護、客貨運輸、道路交通管理等職能分屬建設、公安、交通、規劃等不同政府部門，相互之間協調不足。突出表現在以下方面：

    一是交通規劃不協調。由於缺乏有效的協調機制，各類規劃很難銜接。如，重慶市軌道交通站場與公共汽車站場之間的連接性很差，群眾換乘很不方便。

    二是交通建設不協調。主要體現在交通部門負責的公路與建設部門負責的城市道路和軌道交通建設之間由於技術標準不同矛盾突出，經常出現功能脫節現象，不能形成高效暢通的道路體系。隨著城市化進程的加快，城市建成區不斷向外擴張，造成同一路段多頭管理，標準不一，銜接不暢等問題。另外，鐵路與城市內部交通網絡不銜接的現象也普遍存在。

    三是運輸管理不協調。體現在交通部門的客運班線管理與建設部門（有的地方是市政或城管部門）負責的城市公交，以及與公安交管部門的交通秩序、停車管理和安全管理之間的矛盾，嚴重影響了公交系統運營效率的提升。

    4 監督機制不健全

    一是交通系統內部的監管機制不完善。主要表現在交通管理部門既是政策的執行者，又是政策執行效果的監督者，無法保證其自身的執法公正，監督不透明，行政管理的公平性無法保證。

    二是缺乏對公交企業服務質量的監管機制。目前，我國還沒有建立起對公交企業運營服務質量的考核機制和評價標準，政府對公交企業的監管不力，公眾參與的程度也很低，公交服務質量難以保證。

    三是出租車的市場監管不到位，市場經營混亂。目前，中心城市的“黑車”呈現加速蔓延趨勢，出租車的挂靠行為較為普遍且長期存在，出租車市場秩序很不規範，造成經營者利益無法保障，供求關係脫節、群眾出行不便，影響了出租車行業的穩定。

    5 行業發展相關的政策、法規、標準不完善

    （1）城市公交發展的法律法規不完善，行業發展缺乏制度保障

    目前，我國還沒有建立起保障公交優先發展的統一的法律法規體系，公交行業的發展政策很不穩定，政策的隨意性較強，造成城市公交在用地、資金、路權和運營補貼等方面的需求無法落實，公交優先戰略難以落到實處。公交投入嚴重不足，公交車輛更新和場站建設受到嚴重影響。

    （2）城市公交發展的行業標準不健全

    一是尚未建立政府對公交補貼的核定標準。政府對公交企業的補貼範圍不能清晰地界定，補貼額度經常靠領導之間協商解決，一些非經營性的虧損項目沒有被納入補貼範圍（例如：公交冷線、通鄉、通村公交線路、政府強制要求的車輛更新、特殊群體的票價優惠等），導致企業負擔過重，生存壓力十分嚴峻。

    二是缺乏科學合理的公交定價機制和標準。不同公交方式之間票制比價不科學，缺乏系統化的定價機制，不利於乘客在不同運輸方式之間的一體化換乘，影響了城市公交系統總體效益的發揮。

    （3）城市公交與道路客運發展政策不統一，矛盾突出

    城市公交和道路客運經營者在市場準入、從業資格、車輛技術條件、經營範圍、經營行為要求等方面各不相同，享受國家優惠政策、承擔賦稅也不同。導致城市公交和道路客運資源不能共享，經營矛盾突出。

    （4）道路貨運發展的政策和標準有待完善

    一是貨運行業政策不適應行業的發展需要。早期的政策偏重於扭轉供不應求的緊缺狀況，而忽略了産業的長遠發展規劃，低準入條件和供給短缺下的高利潤吸引了大批的運輸業主投身於道路貨運産業，造成道路貨物運輸行業“散、弱、小”現象嚴重，行業基礎十分薄弱。

    二是相關部門的標準規定不統一，矛盾較多。交通系統和公安系統對貨運車輛超限的認定標準和口徑不一致，同時，各地對貨運車輛的噸位核定與規費徵收標準不一致，影響了行業的規範、統一管理。另外，各地對貨運車輛進入城市中心區的時間和載貨狀況等限制標準不一致，限制了貨物運輸的一體化組織管理。

    目前中心城市交通行政管理體制還不能很好的適應經濟社會發展的需要，面對中央深化行政管理體制改革的新形勢和中心城市經濟社會發展的新要求，中心城市需要進一步加快改革步伐，不斷理順交通管理體制與運行機制，為交通運輸的科學發展提供體制保障。

    （三）國際城市交通行政管理體制經驗

    國外城市交通行政管理的典型經驗主要有：實現了交通管理綜合化、規劃決策科學化、職責分工明確化、管理職能法制化、調節手段市場化、監督機制完善化，保障了機構設置的規範化和權責一致，以及交通規劃的銜接和協調，同時，市場配置資源的基礎性作用得到充分發揮，政府決策實現了公開化與民主化，政府行政行為相對規範和高效。

    2000年，為了適應城市交通發展的需要，倫敦成立了大倫敦交通局，全面負責城市交通運輸的管理，實施全市交通發展戰略，機構設置見圖4：

圖4 倫敦市交通管理組織結構圖

    新加坡陸上交通管理機構為陸路交通管理局，全權負責綜合管理所有陸路交通事務，業務範圍包括私人與公共交通、公路與地鐵系統等，職責範圍包括制定政策、規劃、實施建設和維修養護管理等。其中公共交通理事會（PTC）負責對全市公交運營和服務質量監督，定期審核公交公司服務，確保運營商能遵守服務標準，對不符合服務標準的公司，PTC有權進行處罰，機構設置見圖5：

圖5 新加坡陸路交通管理組織結構圖

    三、中心城市交通行政管理體制改革的總體思路

    （一）指導思想

    深入貫徹落實科學發展觀，以中央關於深化行政管理體制改革的精神為指導，按照建設服務型、法制型、責任型、廉潔型政府和發展現代交通運輸業的要求，根據中心城市經濟社會發展和區域一體化、城鄉一體化的趨勢，以構建綜合交通運輸體系為目標，轉變政府職能，理順權責關係，優化組織結構，完善體制機制，推進依法行政，提高行政效能，建立權責一致、分工合理、決策科學、執行順暢、監督有力的綜合交通行政管理體制，為推進現代交通運輸業發展提供體制保障。

    （二）基本原則

    一是堅持政府主導，加快改革。在中心城市政府的統一領導下，結合中心城市經濟社會發展和交通行業發展的實際需要，抓住新一輪國家和地方行政管理體制改革的機遇，制定科學的改革方案，加快推進城市交通行政管理體制改革。

    二是堅持精簡高效，權責一致。把不該由政府管理的事項轉移出去，把應該由政府管理的事項切實管好，精簡機構設置，簡化辦事程序，減少管理層次，優化人員結構，提高行政效率；確保執法有保障、有權必有責、用權受監督、違法受追究，實現權力和責任的統一。

    三是堅持探索創新，穩步推進。繼續發揮中心城市在改革與發展中的先導、示範作用，不斷改革創新，同時處理好改革發展穩定的關係，紮實有序推進，建立和完善適合中心城市發展需要的交通行政管理體制和機制。

    （三）改革目標

    深化中心城市交通行政管理體制改革的總體目標是：每個中心城市建立起比較完善的綜合交通行政管理體制與機制，基本滿足城鄉居民便捷、高效、安全、普惠的交通需求。通過理順管理體制，完善運行機制，實現“四個根本轉變”。

    理順管理體制。緊緊圍繞轉變政府職能這一核心，規範機構設置，理順職責關係，建立體系完整、機構精幹、運轉協調、行為規範、公正透明的現代綜合交通行政管理體制。

    完善運行機制。全面有效的履行政府職能，明確和強化責任，形成權責一致、分工合理、決策科學、管理順暢、監督有力的交通行政管理運行機制。

    實現四個根本轉變。實現政府管理職能向創造良好發展環境、適應市場經濟發展要求、提供優質交通運輸服務的根本轉變；實現機構設置及人員編制向科學化、規範化、法制化、精幹化的根本轉變；實現行政運行機制和管理方式向規範有序、便民高效的根本轉變；實現交通管理從分散向集中、從分割向整合、從城鄉二元化向城鄉一體化的根本轉變。

    四、中心城市交通行政管理體制改革的推薦模式

    根據中央關於行政管理體制改革中，機構設置要堅持一件事情原則上由一個部門負責、簡化辦事程序、減少管理層次、優化人員結構、提高行政效率的精神，建議每個中心城市整合成立一個綜合的交通行政管理機構，全面履行市域內的交通運輸管理職能，統籌城鄉綜合運輸體系的構建和協調發展。

    （一）主管範圍

    根據法律、法規和中央深化行政管理體制改革的精神，結合中心城市交通管理的實際情況，中心城市交通行政主管部門的主管範圍應當確定為中央和省級交通主管部門事權以外的下列事項：

    1 公路和城市道路管理。具體包括公路和城市道路的規劃、建設、養護、路政管理、規費徵收和收費道路的管理。

    2 城市交通和道路運輸管理。具體包括城市公交（含城市渡口）、出租車經營、軌道交通和車輛停放、交通影響評價等的管理；道路客貨運和道路客貨運相關業務（機動車維修、機動車駕駛員培訓和站場）管理；非機動車運輸經營管理；道路交通安全的統一協調。

    3 水路交通管理：具體包括航道的規劃、建設、養護、保護的管理；港口的規劃、建設、養護、經營、安全生産監督的管理；水上客貨運和水上客貨運相關業務管理；水上交通安全管理。

    4 航空、鐵路、郵政、物流管理。具體包括國務院和省級人民政府已經確定的中心城市人民政府負責的航空、鐵路、郵政、物流的基礎設施建設以及運營管理職責；中心城市人民政府確定的物流管理職責。

    （二）職能定位

    根據職能轉變的要求，結合中心城市交通管理的實際情況，中心城市交通行政主管部門的職能應主要包括：

    1 宏觀決策：具體包括中心城市交通發展的戰略和規劃的制訂與調整；地方交通法規、規章和政策的起草或者制訂；交通地方標準的起草或者制訂。

    2 公共服務：具體包括中心城市交通的公共交通基礎設施、公共運輸服務産品、公共信息、公共安全的供給和管理；交通應急和交通戰備的保障。

    3 市場監管：具體包括交通建設和交通運輸市場準入，交通建設和交通運輸市場行為的監督檢查。

    4 綜合協調：具體包括各種交通運輸方式的綜合協調和可持續發展；交通運輸財政、融資和票制票價的協調和管理；交通安全以及交通環保的協調；交通建設和運輸企業國有資産管理的協調；突出交通事件應急處理的協調。

    對現有交通事業單位，要按照政企分開、政事分開、政府與社會仲介組織分開和管辦分離的原則分類進行改革。經法律法規授權具有公共管理職能、執行具體行政行為的事業單位，包括專門從事交通行政執法、監督檢查等行政職能的事業單位，應逐步轉為行政機構，由財政保障其行政經費。

    同時，中心城市交通行政主管部門要發揮行業協會、社會公眾和仲介組織的作用，充分發揮交通相關行業協會和仲介組織在行業服務、行業自律、維護市場秩序等方面的作用。應當建立交通發展重大事項的專業研究論證、專家諮詢和公眾參與的制度。

    （三）機構設置

    根據探索實行“大部門體制”，轉變政府職能，決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調和綜合執法改革的要求，建議中心城市交通行政管理體制的機構設置模式為：

    1 組建“大部門體制”的交通行政主管部門

    建立職能有機統一的“大部門體制”的交通行政主管部門，統一對公路和城市道路、道路運輸和城市交通、水路交通、航空、鐵路、郵政、物流進行管理，主要負責宏觀決策、市場監管、公共服務和綜合協調職能。

    2 組建專業化的交通管理機構

    建立專業化的交通管理機構，主要負責決策、綜合協調、監督之外的執行職能，具體包括；公共運輸管理機構、基礎設施管理機構、港航管理機構、建設質量與安全監督管理機構、綜合執法機構等五個執行機構。

    （1）公共運輸管理機構：負責城市公共汽電車（含城市渡口）、軌道交通、出租車經營、車輛停放和交通影響評價等的管理；非機動車運輸的經營管理；道路客貨運及其相關輔助業務（機動車維修、機動車駕駛員培訓和站場）管理。

    （2）基礎設施管理機構。負責交通基礎設施的建設、養護、管理，路政、規費徵收等職能。對於城市道路和軌道的建設管理職能，由中心城市政府根據具體情況自行決定。

    （3）港航管理機構：對於有大型港口的中心城市，設立港航管理機構，負責航道的建設法人、養護、保護的管理；港口建設法人、養護、經營、安全生産監督管理；水上客貨運和水上客貨運相關輔助業務管理；水上交通安全管理。

    （4）建設質量與安全監督管理機構：負責交通建設市場監督管理、交通工程安全生産監督管理、建設質量監督、交通工程造價管理等職能。

    （5）交通綜合執法機構：負責公路和城市道路路政管理、陸路運輸管理、水路交通管理中的行政處罰、行政執法、行政強制等執法職能。

    3 組建非常設的監督組織

    交通運輸主管部門應當設立各類專家組成的諮詢委員會、社會各界參加的行風評議和執法評議委員會等非常設的監督組織，定期對本市的交通管理和服務質量進行諮詢和評議。非常設的監督組織負責社會監督和諮詢職能，保障決策的民主性和科學性。

    中心城市交通行政管理體制的組織結構見圖6。

圖6 中心城市交通管理組織結構圖

    五、重點處理好三個方面的關係

    中心城市交通行政管理體制改革過程中，應當理順中心城市交通行政管理部門與省一級交通行政主管部門、其他同級行政管理部門以及中心城市交通行政管理部門內部的關係。

    （一）妥善處理與省級交通行政管理部門的關係

    對於直轄市以外的中心城市，省級交通行政主管部門要充分發揮中心城市交通行政主管部門在本地區交通運輸管理中的重要作用，根據建設綜合運輸體系的需要，在規劃計劃、投資建設、行政審批、政策支持等方面向中心城市適當傾斜，賦予中心城市政府在區域統籌、社會管理、市場監管等方面更多的自主權。省級交通行政管理部門重點應通過科學完善的行業規劃、行業政策和標準規範等形式，加強對中心城市交通運輸發展的行業指導。

    （二）妥善處理與同級其他政府行政管理部門的關係。

    中心城市交通行政管理部門應根據城市政府的職能分配，積極做好與同級政府發展和改革、財政、規劃等相關部門的溝通與協調，為構建和發展綜合運輸體系創造條件。認真執行中央“一件事情原則上由一個部門負責，確需多個部門管理的事項，要明確牽頭部門，分清主次責任”的精神，健全部門間協調配合機制。中心城市交通行政管理部門要主動加強與相關規劃部門的溝通協調，共同做好城市道路和軌道的規劃工作；對於城市道路和軌道的建設管理職能，由中心城市政府根據具體情況自行決定。

    （三）妥善處理中心城市交通系統內部的關係。

    以大部門制改革為契機，將執行性、服務性、監管性的職責及相關機構從交通行政管理部門分離出來，作為執行機構；使交通行政管理部門本身主要負責政策制定等宏觀決策職能，執行機構和相關事業單位專門負責法律法規、政策標準的執行。積極聽取社會公眾及仲介組織的意見及建議，建立廣泛的交通管理交流平臺，理順決策部門、執行部門、監督部門及社會仲介組織之間的關係。

    進一步推進交通綜合行政執法改革，充分整合現有的交通執法主體，剝離各專業管理機構的交通行政監督處罰權，將交通行政處罰權、行政強制措施權和行政監督檢查權交由新設立的交通綜合執法機構統一行使。積極推進交通綜合行政執法改革工作，探索交通綜合行政執法的有效途徑，將綜合交通行政執法改革作為中心城市交通行政管理體制改革的突破口。

    六、保障措施

    一是提高思想認識，紮實穩步推進。中心城市交通行政管理體制改革是地方政府機構改革的重要組成部分，改革的意義非常重大，任務十分艱巨，中心城市交通行政管理部門要提高對體制改革重要性的認識，要強化服務意識、大局觀念和主動精神，科學謀劃、精心組織、週密部署，穩步推進各項改革工作。

    二是加強組織領導，科學制定方案。各中心城市交通管理部門要在所在城市人民政府的領導下，緊密結合當地實際，科學分析和論證交通行政管理體制改革的目標、模式和步驟，制訂具體的實施方案。

    三是完善配套措施，確保順利實施。各中心城市要參照國內外經驗，加快交通發展的法規和制度建設，抓緊推進交通投融資體制、公共交通管理體制和運營機制、事業單位分類改革、道路養護管理體制、道路運輸市場價格制度等配套改革，為交通行政管理體制改革創造條件。要按照實行專業化管理的要求，加強交通行業的人力資源管理和公務員隊伍建設，創新人才選拔機制，為順利實施中心城市交通行政管理體制改革提供人才保障。

    四是抓住改革機遇，加快改革步伐。各中心城市要抓住當前改革的有利時機，積極推進交通行政管理體制改革步伐。條件比較成熟的中心城市，應積極探索實行更寬泛的大部門體制，為整體推進全國交通行政管理體制改革積累經驗。要認真研究和解決改革過程中出現的新情況、新問題，加強思想政治工作，正確引導社會輿論，營造良好的改革氛圍，確保改革順利進行。