編者按：土地管理參與宏觀調控，在全球金融危機的背景下，集中體現為實現“保增長，保紅線”的互利共贏。國土資源部審時度勢，開展“雙保行動”，用意正在於此。近來，國家土地督察上海局在發動、組織和協調各地開展這項行動過程中，在督察區域內選擇了10個市（區），以涉及“紅線”變更的農地轉用和土地徵收審批事項為主，開展了為期一個月的審核督察。督察效果表明，這是督察機構堅守耕地“紅線”最直接、最有效的手段之一。
在全球經濟不斷顯示回升跡象之時，長三角與海西經濟區也呈現出一派“地氣”上升之勢——
土地管理中的各種“病症”在邊查邊改中得到糾正和緩解，補足“元氣”的藥方有針對性地開出：在行政管理體系中，土地管理相關部門圍繞土地管理的共同責任，正在構建新的合作關係；土地管理職能行使過程中的阻力正在被逐步清除，土地管理的法律秩序得到強有力的維護……
前不久，上海市奉賢區，浙江省杭州市、紹興市、湖州市、溫州市，福建省福州市、泉州市、莆田市，寧波市、廈門市10個市（區），先後迎來了國家土地督察上海局的3支審核督察工作組。這一被該局稱為“十地督察”的行動，通過以農地轉用和土地徵收審批事項為主要審核內容的“督察套餐”，迅速摸清了這10個市（區）土地利用管理、擴內需項目用地和土地執法的情況，指出了存在的問題，並提出了整改意見。
宛如一道遒勁旋風，督察組所到之處，地方政府無不被強烈觸動。往往是督察組還未撤出，大規模的整改行動已轟轟烈烈地展開，制度層面的磋商與創建緊鑼密鼓地進行……
對此，國土資源部部長、黨組書記、國家土地總督察徐紹史批示：“加強與地方溝通，指出存在的問題，支持、配合地方進行整改並改進工作，很好。”國土資源部黨組成員、國家土地副總督察甘藏春批示：“上海局在這次審批事項督察中有聲勢、有力度，發現了不少值得注意的問題，特別是把督察與建立長效機制有機地結合，值得總結。”
整治違法動了真格
5月16日，上海市奉賢區青村鎮花角村，上海俊強服裝廠以租代徵佔用80多畝耕地建成的3層9400多平方米廠房，頃刻間化為殘垣斷壁。
自4月29日以來，青村鎮黨委書記親自挂帥的土地違法整治行動，從區裏領下拆除6宗違法建築的硬任務後，又決定將巡查發現的10宗違法佔地建築也一併拆除。“這一次是動了真格了，土地執法第一次這麼嚴。”副鎮長宋建華慨嘆。
不遠處的金匯鎮也在對違法用地“大動干戈”。一片59畝的堆場上，近百個經營戶拿到鎮政府發給的搬家費後開始搬離，20多輛裝載車連續運了好幾天，才把堆積如山的建築廢料清走，復耕復綠的準備工作已在進行中。“土地執法就得這麼弄！”鎮黨委副書記、鎮長宗全林説。
在國土資源部第九次衛片執法檢查中，奉賢區的形勢不樂觀。區委書記張立平批示要求，進一步加強執法力度，堅決遏制違法用地。當區委副書記、區長時光輝了解到一些鎮對拆違工作還存在畏難情緒，行動不夠快，態度不夠堅決時，便與各鎮黨政主要領導進行聯絡。區委常委、副區長張貴龍帶隊深入各鎮，跟蹤督查拆違工作，冒雨到拆違現場進行督導。由局黨政班子組成的6個拆違督查小組，一支配合各鎮（開發區）工作的50人拆違隊伍，目前已拆除違法項目24個計24556平方米，退出土地98.9畝。
一時間，寧波、杭州等地也成為土地違法整肅“風暴”的中心。在寧波市違法用地最為集中的鄞州區，240畝土地上，22個違法佔地項目已被拆除。3月10日，該區分管國土工作的副區長蔣明良來到寧波市國土資源局鄞州分局，約談了22個鎮的黨委書記。“從早上上班開始一個一個地談，一直持續到傍晚6點。約談中具體明確了每個鎮要拆除多少宗、多少面積以及拆除時限，任務分解清單也一一開出。”鄞州分局有關負責人告訴記者。儘管如此，鄞州區的違法整治任務還很艱巨。
在被國土資源部連續約談兩次後，今年寧波市政府發起了“免約談、免問責”行動。副市長陳炳水多次召集專題會議，部署和推進土地違法違規問題專項整治，對全市2007年10月以來的用地情況進行全面核查和整治。
進入5月以來，在杭州市土地違法較為集中的蕭山區，“第二輪拆違百日行動”進展迅速。在該市余杭區，以區長姜軍為領導小組組長的違法用地整治行動勢如破竹。未經土地行政主管部門批准、擅自在耕地尤其是基本農田上修建起來的休閒農莊等，紛紛被叫停或拆除；違法佔地興建起來的工業項目、建築垃圾堆場等被清理一空，土地正在恢復往日面貌……6月30日，8宗472.35畝典型國土資源違法案件被嚴肅公開查處，3家涉案企業的違法建築被實施強制拆除……
自年初以來，各地配合“九衛”執法檢查進行的整改行動高調開展。進入5月以來，整治行動的力度普遍明顯加大。“上海督察局督察組的到來，有力地推了我們一把。”不少國土資源系統的幹部説。
審核督察快速出擊
記者在滬浙閩各地了解到，在省、市總體部署“九衛”執法整改的框架之下，還有一條主線不容忽視。
5月5日，上海督察局副專員董菊卉上任第二天，就帶著一個9人的督察組出發了。頭一天，她與奉賢區進行銜接時提出，將原安排在某酒店的工作地點改到奉賢區規劃和土地管理局內。“這樣大家都方便，我們審核中有什麼問題，可以隨時找局裏補充資料、了解情況。”
這是上海督察局為期近一個月的“十地督察”行動的一支隊伍。同一天，另外2個督察組共28人，分赴浙江省杭州市和福建省福州市。按照行動計劃，在分頭完成第一站督察任務後，3個督察組馬不停蹄，繼續奔赴浙江省湖州市、紹興市、溫州市、寧波市，福建省莆田市、泉州市、廈門市7地開展督察。
這是一項被命名為“農地轉用和土地徵收審批事項督察”（簡稱審核督察）的土地督察核心業務，目前已進入常規開展階段。今年3月25日，國家土地總督察辦公室發佈施行《農用地轉用和土地徵收審批事項督察辦法》。此後，上海督察局出臺了本局的操作細則。
但上海督察局並未按部就班。“在當前這種形勢下，要摸清地方擴內需項目用地的情況，要推進‘雙保行動’，還要儘快向土地違法現象嚴重的區域提出預警，光審核農地轉用和土地徵收審批事項是不夠的。”上海督察局副專員周林祥告訴記者。大家在準備階段的討論中認為：農地轉用和土地徵收審批事項只涉及新增建設用地，不足以滿足督察工作的時下所需，應當將土地利用管理、土地執法和擴內需用地的情況全部納入。由此，這次審核督察的內容被延伸至：以實際發生的建設用地為主，內外業審核相結合。
出動全局主要人員，花一個月時間，在10個市（區）開展審核督察——這一構想在討論中成為共識。
“我們傾向於快速、有效率地工作。通過快速、有效率的方式，對督察區域土地管理的面上工作進行把脈和判斷，並且快速在面上産生影響。而大規模、集團式‘作戰’，更能及早發現問題，高效了解實情。”上海督察局局長高向軍這樣認為。年初工作計劃中的“三”變成了“十”，督察區域內十個被列入“九衛”監測範圍的城市均被納入此輪審核督察。
根據4月底上海督察局下發的審核督察實施方案，各地作了充分準備：2008年以來農用地轉用和土地徵收審批事項、第九次衛片執法檢查、擴內需、保增長項目用地的有關情況和卷宗，以及2007~2008年度社會經濟發展統計數據、有關地方性土地管理法規、規章和規範性文件等，被整理歸集後移交給督察組。2008年以來建設用地審批事項有關資料、建設用地勘測定界坐標數據，以及查處的違法用地勘測定界坐標數據，紛紛抄送到上海督察局，進行套合分析。
每到一地，督察組人員按照“聽取彙報—召開座談會—查閱卷宗—查看現場”的工作流程，緊張而不失從容。在內業審核中，通過翻閱各種臺賬、匯總表等，把握總體情況，梳理重點問題、重點事件和重點地區，然後順藤摸瓜，有重點地查看卷宗。按照實施方案，內業抽查率不低於50%，違法用地卷宗抽查率不低於80%。通過要素審核、查找地方性政策文件等，督察人員要查找出問題深層原因，最後還要由點及面，對類似問題進行歸集匯總。
“我們的工作思路是由面到點，再由點到面。第一個‘面’是土地利用管理的基本情況，第二個‘面’是類同性問題的制度情況。”上海督察局副局長劉玉傑説，根據梳理出的重點問題、重點事件和重點地區，督察人員還需要有選擇地進行實地核查。
“十地督察”宛如十指接地，指指連心。當5547件卷宗被逐宗查閱，1101宗地塊被逐一核查和測量，督察組清晰體認到了督察區域土地利用和管理的“脈搏”：相對於全國其他地區，這個區域經濟較為發達，土地管理總體比較規範；保增長保紅線土地調控政策得到了認真貫徹，擴內需項目用地得到了有效保障。
與此同時，這個區域經濟總量大，發展速度快。特別是金融危機發生之後，經濟下滑的速度很快，擴內需保增長的壓力更集中，用地需求也比其他地區更強烈，加上後備資源更緊缺，人地矛盾就更尖銳。九大類334個具體問題，被一一梳理出來。
一次深刻的地情國策課
5月16日14時許，杭州市余杭區良渚鎮一塊80多畝的土地上，建設垃圾堆積如山，現場一片狼藉。督察二組人員巡視一番後，向建築垃圾中走去。陪同前來的杭州市國土資源局執法監察處處長、執法監察支隊支隊長程華林心頭一驚，下意識地緊了緊步子。
程華林沒有想到，深入違法用地的腹地，內心的感受竟會發生這樣大的變化。“在外面走走，只覺得這塊地不小。但是，走進去後，我感到非常憤慨：良田怎麼能這樣糟蹋，毀壞得這麼厲害！那種感受，可以用震撼來形容。”作為杭州市國土資源局土地執法工作的負責人，他不禁反問自己：“杭州號稱‘人間天堂’，還會有這樣的地方！？”
15時許，余杭國土分局6樓會議室裏，良渚鎮鎮長楊金有前來接受約談。國家土地管理的大政方針、政策要求和土地管理的形勢，周林祥一一講明，並嚴肅指出了當地土地管理中的問題，要求良渚鎮徹底梳理問題，立即停止違法用地，並明確時限徹底整改。
當天下午，楊金有立即主持召開會議，研究落實整改措施。次日上午，鎮黨委書記張俊傑在鎮領導班子和余杭分局監察人員及村黨支部書記等100多人參加的緊急會議上，全面部署整改工作……截至6月30日下午，22宗438畝土地恢復了耕種，離目標任務只差2宗70畝。
無論對於地方政府，還是土地執法人員，這次審核督察都是一次生動的地情國策課——
發現問題逐一記錄在案，然後按圖索驥，查找原因，提出整改意見。在這個抽絲剝繭的過程中，在對海量數據和資料的匯總、甄別、梳理中，問題一個個浮出水面。問題的暴露，引起了地方黨委政府的高度重視，整治行動旋即展開。
據統計，督察期間，被督察地區共立案查處違法用地692宗，已處理到位344宗，拆除違法建築197宗42萬平方米，復耕土地5100余畝，提出黨紀政績處分9人，已落實7人。“土地督察工作在保增長保紅線和規範土地管理中具有重要作用。”上海市政府副秘書長尹弘説。大規模的違法整治行動是對“雙保行動”的極好策應。
5月25日，3個督察組就審核督察的情況，分別與寧波、泉州、溫州市政府和國土資源部門交換意見。至此，“十地督察”行動順利收官，3個督察組撤回上海。
在接下裏的整整兩天中，各督察組人員圍坐在一起，對案件逐宗對照判結，對問題逐個梳理，儼然一場大型“會診”。其間，各督察組組長反復與地方溝通、對接。
6月16日，上海督察局8名局級領導帶隊分赴滬浙閩三省，就“十地督察”情況與督察區域五省（市）政府分管領導正式交換意見。在明確提出督察中發現的九大類334個問題後，上海督察局對15號令的問責形勢提出了預警：“一些地方違法用地比例接近15%，如果土地執法稍有放鬆，很可能突破問責紅線。”
杭州市委常委、常務副市長楊戌標聞悉該市蕭山、余杭兩區違法用地的情況後，當即將兩區區長叫到會場。兩位區長當場承諾，將不惜代價整改到位。“這一次真的讓我們震動很大。”浙江省政府有關負責人如此感慨。
其他省（市）政府也紛紛表示，上海督察局發現的問題實事求是，將對違法用地進行徹底整改。據悉，自上海市奉賢區大規模拆除違法建築開始，上海市將把拆除違法用地常態化，相應的文件已經出臺。
福建省副秘書長林依標表示，這次督察為福建省土地利用管理工作進行了一次全方位體檢，尤其正值促進海西發展，建設用地集中釋放之時，更顯及時。寧波市副市長陳炳水要求，整改行動要體現寧波市的決心，要經得起檢驗；整改方案制定後要向市委、市政府彙報，讓寧波市政府每一位領導都了解督察情況，尤其是了解土地執法檢查方面的情況和問題。
“我們的意圖，並非在於要你拆一個樓、糾正一個違章行為，我們在乎的是黨委、政府的主要領導重視土地管理工作，因為土地管理、土地執法好不好，黨委政府重視不重視，完全不一樣。地方政府重視了，才能真正唱響耕地保護的主旋律。”高向軍説，土地督察的對像是政府，這是土地督察工作必須把準的一條。
“審核督察更適合督察局，它能快速在面上産生影響，快速在面上形成對違法用地的工作壓力。”高向軍總結説。
這也是一次言傳身教的“傳、幫、帶”。程華林不無感慨：“這次審核督察工作之深入細緻、求真務實，令我們受到深刻的教育。杭州市的1000多份卷宗，督察組人員起早貪黑，國家層面的工作細緻紮實到這個程度！這樣的工作作風、工作方法，對基層是很好的教育。”
耕地“紅線”和土地法治守衛者
“十地督察”的結果，讓大家感到有些意外：上海督察局督察區域經濟相對發達，土地管理較為規範，地方政府對法律的認知度總體較高，嚴管土地的意識相對較強。但在一些地方，土地管理職能不統一，土地利用總體規劃實施管理不規範、擅自設立和擴大開發區、違規批准建設項目、違規審批和供應土地、土地執法不到位不規範等問題，依然不同程度地存在。值得注意的是，農業結構調整不規範和未批先用，成為農村土地管理中的一縷雜音。
5月21日下午，一個高層農民住宅項目現場，高向軍與督察二組人員一起開展實地核查。當了解到漂亮的單元式住宅是在未批先用的土地上豎立起來，並且佔用的大多是基本農田，他感到非常痛心。當了解到當地政府所謂“新農村建設辦公室”，未經土地預審和發改部門立項，擅自批准建設項目，確定項目用地位置和用地面積，且批准佔用大量基本農田，他深感震驚。
但這並不是孤例。經督察發現，某地農業、財政、旅遊等部門，多次發文批准一些觀光農業、經營性墓地項目，代行土地行政主管部門的土地審批和監管職能。此外，開發區違規設立、批地和擴大範圍的情況，土地執法難、司法支持和部門配合不到位等問題，也一定程度地存在。凡此種種折射的，無不是土地管理職能行使不暢，根子上都是土地管理共同責任機制不健全、不完善，沒有很好地發揮作用。
6月3日下午，上海督察局三樓接待室內，上海市奉賢區副區長張貴龍、區規土局局長楊漢榮一行彙報了奉賢區違法用地整治的情況。聽罷，高向軍建議：層層落實耕地保護目標責任制，區與鎮、鎮與村簽訂目標責任狀；建立土地管理橫向聯動機制，水電、農業、民政等部門要相互通氣、聯動管理。
此後，在與五省（市）政府交換意見時，他多次提及要建立橫向到邊、縱向到底的土地管理共同責任機制。同時，該局發出的《督察意見書》明確要求，組織力量對已違規審批的項目和不符合土地管理上位法的相關地方性法規進行清理，嚴格執行項目立項須經土地預審等法律規定。
6月19日，寧波市鄞州區《關於建立土地執法監管共同責任機制的意見》下發至區政府各部門，徵求意見後將正式下發。6月22日，上海市奉賢區加強土地管理工作會議召開，區長時光輝與各鎮和各有關委辦局負責人，共同在耕地保護責任書上慎重地簽下名字，許下承諾……
據悉，為幫助奉賢區把耕地保護責任書做細做實，經上海督察局介紹，奉賢區規土局專門派員赴南通市國土資源局取經。此外，上海督察局還為奉賢局提供了溫州市國土資源局土地管理的有關經驗材料，有針對性地提供指導和參考。
“十地督察”猶如十指接地，觸摸到土地的脈搏，整肅了土地違法。不僅如此，它更重要的價值在於讓政府、部門和社會認識到，土地管理從來不是一家的事，多家用地就要多家管地。
“提高政府領導的認識，建立有效的土地管理機制，這是我們要追求的目標。這輪審核督察後，我們希望能幫助每一個地方建立一套土地管理的有效機制，縱向到底，橫向到邊。凡是跟土地管理有關的部門都納入共同責任的體系，簽訂協議，違約必究。”説著，高向軍若有所思，“正如甘藏春副總督察所説，監督地方政府土地管理秩序不能亂，這一點非常重要。”
據悉，上海督察局目前已根據審核督察中掌握的情況，啟動了12個課題的調研，一些前沿問題的情況和相關政策建議不日將上報國家土地總督察。對各地整改工作進行驗收前，上海督察局還將派出小分隊進行實地暗察。（記者 馮培麗 特約記者 張先余）
