權威解讀 天然林資源保護工程二期政策
國家林業局天然林保護工程管理中心

    指導思想 基本原則 主要目標

    工程二期總投入資金2440.2億元，其中：中央投入2195.2億元，地方投入245億元。

    指導思想：高舉中國特色的社會主義偉大旗幟，以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，深入貫徹落實科學發展觀，把培育森林資源、保護生態環境作為轉變林區發展方式的著力點，以鞏固一期建設成果為基礎，以保護和培育天然林資源為核心，以保障和改善民生為宗旨，以調整完善政策為保障，加大投入力度，推進林區改革，提升發展能力，努力實現資源增長、質量提升、生態良好、民生改善、林區和諧。

    基本原則：堅持因地制宜，分區施策；堅持以人為本，保障民生；堅持政策引導，促進改革；堅持事權劃分，分級負責。

    主要目標：到2020年，新增森林面積7800萬畝、森林蓄積11億立方米、碳匯4.16億噸；工程區水土流失明顯減少，生物多樣性明顯增加，同時為林區提供就業崗位64.85萬個，基本解決轉崗就業問題，實現林區社會和諧穩定。

    工程實施範圍有所擴大

    天然林資源保護工程（以下簡稱天保工程）二期與一期相比，省（區、市）數量不變，縣（局）數量適當調整。

    工程一期涉及長江上遊、黃河上中游地區和東北、內蒙古等重點國有林區共17個省（區、市）。其中：長江上遊包括四川、雲南、貴州、重慶、湖北、西藏6省（區、市）；黃河上中游包括陜西、甘肅、青海、寧夏、內蒙古、山西、河南7省（區）；東北內蒙古等重點國有林區包括內蒙古、吉林、黑龍江、海南、新疆5省（區）。二期實施範圍在一期原有範圍基礎上，增加了丹江口庫區的11個縣（區、市），其中湖北7個、河南4個。新增的11個縣，既是國家生態重點保護區域，也是國家級重點公益林建設區，還是國家南水北調中線工程的水源地。

    政策調整呈現七大亮點

    天保工程二期與一期相比，中央投入政策更加體現以人為本的精神，符合實際，更加具有針對性和可操作性。這些政策變化與調整，也是工程二期的亮點。主要體現在7個方面：

    更加關注西部經濟發展。天保工程首先是國家重點生態工程，也是拉動西部區域經濟增長的扶貧工程。與全國相比，西部省（區、市）經濟發展相對滯後，提供配套資金能力較差。工程一期實施方案雖然規定地方按照總資金規模20%的比例提供配套資金，但實際執行中難以如數兌現。工程二期取消了地方配套資金，使這些省可以騰出資金去解決其他事關發展的一些關鍵問題，對加快區域經濟發展有一定的促進作用。

    更加關注民生。二期方案大幅度提高了森林管護以及基本養老統籌、基本醫療、失業、工傷、生育5項社會保險補助標準，既解決了林業職工工資增長低於社會平均工資的問題，也解決了工程實施單位因社會平均工資連年上漲造成的參保費用缺口問題，確保企業職工全員參保。

    更加關注資源培育。從工程一期的單純保護轉向全方位的保育結合，有效地解決了天然次生林、人工林分生長過密，中幼齡樹生長受阻造成的林木生長緩慢、生長被抑制、生態功能低下等問題。對國有林採取撫育措施後可加速林木生長；對東北、內蒙古等重點林區通過中幼林撫育和低效林改造等措施，可大幅度地提高林木生長量和林分質量，促進天然次生林向穩定結構順向演替，同時也為鞏固東北、內蒙古木材生産基地建設提供了有力保障，確保了國家木材戰略儲備。

    更加關注擴大就業。工程二期不再安排國有職工一次性安置，而是通過繼續實施公益林建設、森林管護，以及新增中幼林撫育、後備資源培育等建設任務增加就業崗位，保證工程區所有職工充分就業。僅新增的中幼林撫育和森林培育兩項任務，就可以新增就業崗位24.88萬個。

    更加關注農民利益。天保工程一期對集體林沒有經濟補償，很多農民對此意見很大，而二期則有效地兼顧了長江、黃河兩大流域天保工程區的林農收入問題，對於納入國家級公益林的，中央財政按每年每畝10元給予補償；屬於地方公益林的，中央財政每年每畝補助森林管護費3元。在工程區範圍內沒有納入上述兩類林的，由林農依法自主經營。

    更加注重企業改革。為鼓勵森工企業分離目前負擔的廣播電視、城市環保、社區管理等公益事業，凡移交地方政府統一管理的，中央財政將給予補助。

    更加體現實事求是。工程二期改變了一期投入標準一定11年不變的靜態資金預算控制，而是根據社會工資增長、物價變化等因素對投入標準進行動態管理。

    工程建設任務合理調整

    天保工程二期主要任務：長江上遊、黃河上中游地區繼續停止天然林商品性採伐，東北、內蒙古等重點國有林區從一期定産的1094.1萬立方米，分3年調減到402.5萬立方米；管護森林面積17.32億畝；建設公益林1.16億畝；國有中幼林撫育2.63億畝，培育後備資源4890萬畝；繼續對國有職工社會保險、政社性支出給予補助。

    二期任務合理調整：工程二期取消了已結束的種苗、科技支撐、森林防火項目，以及國有和混崗職工一次性安置項目，繼續對公益林建設（包括人工造林、封山育林、飛播造林），森林管護，職工社會保險（包括基本養老、基本醫療、失業、工傷和生育），政社性支出（文教、衛生、公檢法司、政府經費）進行補助並相應提高補助標準；增加的項目有，東北、內蒙古等重點國有林區的後續資源培育（包括人工造林和改造培育），國有中幼林撫育，天保工程區集體林中的國家級公益林補償、地方公益林的管護補助，以及支持企業分離廣播電視、城市環保、社區管理等公益事業的改革資金。

    特別關注各項補助政策措施

    生態修復方面

    1.關於公益林建設。

    長江上遊、黃河上中游地區共有宜林荒山荒地、宜林沙荒地、採伐和火燒跡地、無林地合計為24242萬畝，疏林地3619萬畝。工程二期安排公益林建設11550萬畝，其中：人工造林3050萬畝，封山育林7100萬畝，飛播造林1400萬畝。在綜合各地實際造林成本、立地條件等諸多因素，最終確定了各項投入標準。

    人工造林標準：工程一期單位投入標準為，長江上遊地區200元/畝（中央預算內160元/畝），黃河上中游地區為300元/畝（中央預算內240元/畝）。經過工程一期建設，長江上遊地區造林地有相當數量的宜林地處在高海拔、高寒、幹熱乾旱河谷地區，造林難度增大，單位成本增加，所以工程二期將上述兩個地區人工造林中央預算內單位投資標準統一提高到300元/畝。

    封山育林標準：原工程一期單位投入標準是70元/畝（中央投入56元/畝），工程二期中央預算內單位投資標準提高到70元/畝。

    飛播造林標準：工程一期單位投入標準是50元/畝（中央預算內40元），由於近幾年航空油料價格上漲較多、種子價格上漲、空地勤人員工資增加等諸多因素，工程二期確定中央預算內單位投入標準提高到120元/畝。

    2.關於森林經營。

    中幼林撫育標準：工程一期實施禁伐和限伐措施，有效地增加了森林植被，也使大量天然次生林林分生長過密，自然更新速度週期長，中幼齡樹生長受阻，幼樹枯損嚴重，防護效能低下；大量人工林由於初植密度過高，林分鬱閉後，空間競爭激烈，因沒有及時撫育，生長被抑制，甚至造成大片林木衰退甚至死亡。因此，對國有中幼林撫育，促進林木生長，增加森林蓄積量已刻不容緩。同時，國有林區還有相當數量的職工處在待業和半待業狀態，也需要尋找穩定的就業渠道。按照最新的森林資源清查數據，工程區有中幼林面積7.29億畝（長江、黃河4.61億畝，東北內蒙古2.68億畝），工程二期按照輕重緩急的原則，優先對初植密度高、林分鬱閉大、空間競爭激烈、生長被抑制的中幼林地塊進行撫育，規劃中幼林撫育任務2.63億畝，佔需要撫育面積的36%。中央財政按照120元/畝的標準安排補助。通過採取人為干預的措施，提高林木生長速度，提高林分質量，加快森林向穩定群落方向演替。

    後備資源培育標準：東北、內蒙古林區一直是我國重點國有林區，長期擔負著為國家提供大量生産建設用材的任務，因而被譽為國家重要的木材生産基地。經過長期過量採伐，林區森林資源狀況下降，齡組結構不合理、單位面積蓄積低、林地生産力低下、林分中目的樹種組成降低等問題突出，使得現有森林結構處於不穩定狀態，急需休養生息。為加快國有林區後備資源培育，保障我國木材戰略安全，按照因地制宜、因林施策的原則，在保護好現有森林植被的基礎上，採取人工造林和改造培育等綜合措施，加快後備資源的培育，改善林分結構，提高林地生産力，增加森林蓄積。同時結合安置國有林業職工就業，並提高現有職工的收入。根據大量實地調查數據和成本分析，工程二期安排後備資源培育任務4890萬畝，中央預算內單位投入標準為，人工造林300元/畝，森林改造培育200元/畝。

    3.關於森林管護。

    投入標準一是天保工程區森林管護與森林生態效益補償政策並軌，二是與集體林權制度改革相銜接，實現不同用途林種、不同林權權屬，享有不同的合理資金補助政策。工程二期共安排森林管護任務17.32億畝。在管護面積中，首次將天保工程區2.8億畝集體所有的國家級公益林，與全國森林生態效益補償標準並軌；同時，考慮到3.6億畝地方公益林生態區位的重要性以及中央財政投入的連續性，中央財政按3元/畝·年補助管護費。這樣就有效地解決了工程一期實施中，沒有對納入天保工程區管護的集體林進行補償的問題。

    國有林標準：工程一期的森林管護補助標準為1.75元/畝·年（中央財政1.4元/畝·年），工程二期，中央財政按照5元/畝·年的標準安排森林管護補助費，與國有國家公益林生態補償標準一致。管護面積的核定，東北、內蒙古等重點國有林區（包括內蒙古南八局、吉林四局）、海南、新疆和新疆兵團，統一按照林地面積給予補助；長江上遊、黃河上中游地區，繼續按照有林地、灌木林地和未成林造林地面積給予補助。

    集體所有的國家公益林標準：中央財政安排森林生態效益補償基金10元/畝·年，標準與非天保工程區一致。面積以國家界定的區劃界定面積為準。

    集體所有的地方公益林標準：按照事權劃分的原則，地方公益林主要由地方財政安排補償基金，但考慮到其生態作用重要、省區地方財政比較緊張，以及國家投入政策的連續性等，中央財政按照3元/畝·年的標準補助森林管護費。

    集體林中的商品林標準：按照實行集體林權制度改革後，明晰産權、放活經營權、落實處置權、保障收益權的要求，由林農依法自主經營，中央不再安排管護補助費。

    改善民生方面

    1.關於職工社會保險。

    天保工程二期，長江上遊和黃河上中游地區繼續停止天然林的商品性採伐，東北、內蒙古等重點國有林區木材産量將在一期減産水平1094.1萬立方米的基礎上分3年繼續大幅度調減到402.5萬立方米，為解決工程區森工企業、國有林場（苗圃）等實施單位自身仍無力承擔依法依規繳納社會保險的問題，中央財政繼續對這些單位承擔的保險費給予補助。

    補助險種：繼續延長工程一期的基本養老、基本醫療、失業、工傷和生育等5項保險補助政策。

    補助對象：以2008年底在冊國有職工數量為準，不含離退休職工、混崗職工，以及2000年實施天保工程後新進的職工，之所以扣除了2000年實施天保工程後新進的職工，也是體現減員增效的原則。

    繳費基數：由於繳費基數是隨著社會平均工資和林業職工工資的增長動態上漲，而確定的繳費基數不可能一年一定，高了，財政負擔大，低了，又不能滿足需要。經反復測算和研究，考慮到天保區職工工資長期低於社會平均水平，以2008年為例，天保工程區在崗職工年均工資12294元，僅為全國水平的39.7%。按照林業職工年均工資計算又偏低，達不到“繳費工資基數低於社會平均工資60%的，按60%繳納保費”的要求。考慮到繳費基數既比較符合實際，又不增大財政的負擔，最後決定以2008年各省（區、市）職工社會平均工資的80%為繳費基數。

    繳費比例標準：繼續延續工程一期企業負擔的繳費比例，即合計為30%，其中：基本養老、基本醫療、失業、工傷和生育分別為20%、6%、2%、1%和1%。

    2.關於工程區國有林區職工住房建設。

    工程二期方案要求加快國有林區森工企業、國有林場的棚戶區改造和危舊房改造工程。國家林業局已經按照中央的統一部署，編制了實施方案，並納入林業建設“十二五”計劃。由於歷史上的種種原因，天保工程區森工企業存在較多的生活欠賬，大量的棚戶區環境衛生臟亂差，危房面積佔總面積的50%以上。棚戶區職工人均可支配收入不到當地平均數的一半。國家林業局按照中央統一部署，分年實施國有135個重點森工局、33個營林局以及國有林場的棚戶區改造規劃，按照政府補助以每戶50平方米為標準核定，改造投入為中央補助1.5萬元（300元/平方米），省級人民政府補助1萬元（200元/平方米），企業補助2萬元（400元/平方米），職工個人承擔1萬元（200元/平方米）。改造工程從2009年開始實施，已經有部分住房困難的職工高興地搬進了新居。“十二五”期間，還將繼續加強工程區棚戶區建設，這項工程完成後，天保工程區可基本消除棚戶區。

    3.關於擴大就業。

    隨著東北、內蒙古國有林區繼續調減木材産量，工程二期又將有一批國有職工需要轉崗再就業。但工程二期沒有沿用一期採用的國有職工一次性安置做法，而是在穩定原有就業崗位的基礎上，採用擴大就業渠道，增加就業崗位的辦法，保證工程區國有職工充分就業。具體包括工程一期原有的公益林建設和森林管護等原有崗位，再通過增加中幼林撫育、後備資源培育等新任務增加崗位。按照標準測算，長江上遊、黃河上中游可以提供20.53萬個就業崗位，不僅滿足國有職工的就業，還可以為社會創造一定的就業機會。東北、內蒙古等重點國有林區可以提供44.32萬個就業崗位，剩餘的職工，可以通過木材生産、木材加工和人造板生産、多种經營生産等渠道妥善安排就業。

    改革發展方面

    1.關於政社性支出。

    天保工程二期政社性支出補助政策，充分考慮了企業承擔的各種社會職能、實際經濟困難、林區職工低工資等因素，在政策框架的制定上，一是提高了補助標準，二是擴大了補助範圍。這種安排更切合企業的實際，更體現了以人為本的精神，還為企業分離社會職能創造了條件。

    教育、醫療衛生、政府3項經費補助政策是：

    補助人數：以2008年底教育、醫療衛生、政企合一機關事業等單位實有國有職工數量為依據，不包括離退休職工、混崗職工、臨時工等。

    補助標準：工程一期的教育補助1.2?萬元/人·年；長江上遊和黃河上中游的衛生補助6000元/人·年，東北內蒙古等重點林區的衛生補助2500元/人·年。工程二期的教育補助提高到3萬元/人·年；長江上遊和黃河上中游、東北內蒙古等重點林區的衛生補助，分別提高到1.5萬元/人·年和1萬元/人·年。工程二期，政企合一的政府機關事業單位3萬元/人·年。

    公檢法司經費：國家已明確規定將林業公檢法經費納入各級財政預算，但為鼓勵各地積極工作，繼續按照一期補助標準1.5萬元/人年進行安排。

    消防、環衛、社區管理等社會公益事業單位補助標準：一期工程雖然沒有安排這些項目的補助資金，但國有林區在“大企業、小政府”以及地方財政困難的情況下，這些本應該屬於政府承擔的社會化職能，長期由企業負擔。為推進這些公共服務化功能移交政府管理，中央財政按照2008年底人數和各省（區、市）年社平工資的80%測算了補助資金，中央財政補助的前提是移交地方政府管理。

    2.關於靈活就業的就業困難人員（包括一次性安置人員）政策。

    考慮到這部分生活就業非常困難，養老、就醫問題十分突出，工程二期方案要求，地方人民政府按國家有關規定統籌解決這部分人員的社會保險補貼，對國有林業單位跨行政區域的，由所在地、市或縣人民政府統籌解決。

    3.關於林區基礎設施建設。

    工程二期方案要求，將林區道路、供水供電等公益事業，納入各級政府經濟和社會發展規劃、相關行業規劃。經過各方面的努力，林區基礎設施建設滯後的問題將逐步得到解決。