我國農村計劃生育服務的現狀與發展思路

    我國計劃生育服務是在落實計劃生育基本國策的過程中，在充分發揮行政制約作用的同時，逐步發展起來的一項特殊公共服務,主要包括以下三個方面：

    一是計劃生育技術服務。主要指立足社區和家庭，面向健康和亞健康人群，在免費提供計劃生育基本項目技術服務的基礎上，提供滿足不同層次需求的計劃生育、生殖健康、家庭保健服務，指導農民少生優生，幫助其提高計劃生育/生殖健康水平。

    二是計劃生育相關法律政策服務。主要通過不斷完善計劃生育法律法規體系，加強相關法律法規政策的宣傳諮詢和教育培訓，增強幹部群眾的法律意識，促使廣大群眾自覺履行計劃生育義務，維護其合法權益。

    三是必要的生産生活服務。主要指在生産資金、項目和社會保障等方面，對計劃生育家庭給予政策傾斜和實際幫扶，幫助計劃生育家庭解決生産、生活中的實際困難，使其在社會上有地位、經濟上得實惠、養老問題有保障。

    一、當前農村計劃生育服務採取的措施

    經過30多年的實踐，人口計生系統逐步形成了行政管理、技術服務、群眾工作“三位一體”的公共管理和服務體系，這是我國現代社會管理服務體系的成功探索，是農村計劃生育服務的供給主體，在落實計劃生育基本國策、推進公共管理與服務、參與應對公共突發事件中發揮了重要作用。

    計劃生育行政管理部門在農村計劃生育服務中起主導作用，承擔著更新服務理念、把握髮展方向、完善政策法規、爭取經費保障、監督服務質量等多項職能。

    計劃生育技術服務機構是提供農村計劃生育服務、尤其是技術服務的主要陣地，集技術服務、宣傳教育、人員培訓、藥具發放和信息諮詢五項功能于一體，是落實計劃生育基本國策、統籌解決人口問題不可替代的重要基石。

    村民委員會等自治組織和計劃生育協會等群眾組織是政府聯絡群眾的橋梁和紐帶，在計劃生育民主管理、民主監督以及宣傳計劃生育基本國策、救助計劃生育困難家庭、拓展計劃生育服務領域等方面發揮著不可或缺的重要作用。

    依託“三位一體”的計劃生育公共管理和服務體系，近年來主要採取了以下措施大力加強農村計劃生育服務：

    第一，加強法制建設，依法保護廣大群眾計劃生育/生殖健康的權利。

    21世紀初，在原國家計生委的推動下，中共中央國務院制定下發了《關於加強人口與計劃生育工作穩定低生育水平的決定》。《決定》闡明了加強計劃生育/生殖健康服務的重要性，要求“尊重人民群眾作為計劃生育主人的地位，維護其合法權益”。2001年頒布的《人口與計劃生育法》，明確了公民享有的包括生育、知情選擇避孕方法、依法獲得法律救濟等8項權利和服務提供者的職責。2001年頒布、2004年修訂的《計劃生育技術服務管理條例》，再次明確“公民享有避孕方法的知情選擇權。國家保障公民獲得適宜的計劃生育技術服務的權利。”在各省（區、市）修訂完善的地方人口和計劃生育條例中，也對保障群眾獲得計劃生育/生殖健康服務做了詳細規定。

    第二，積極推進人口和計劃生育工作思路和工作方法的轉變，強化以人為本的工作理念。

    20世紀90年代中後期，原國家計生委根據形勢的變化，提出“兩個轉變”，即“工作思路和工作方法由以往的就計劃生育問題抓計劃生育向與經濟社會發展緊密結合、採取綜合措施解決人口問題轉變，由以社會制約為主向逐步建立利益導向與社會制約相結合，宣傳教育、綜合服務、科學管理相統一的機制轉變”。“兩個轉變”充分體現了以人為本的工作理念。10多年來，人口計生系統積極開展優質服務、綜合改革試點，加快行政管理部門的職能轉變，改進管理模式，拓展服務範圍，提高服務質量，將人口和計劃生育工作同發展經濟、幫助群眾勤勞致富奔小康、建設文明幸福家庭相結合，有力地促進了人口和計劃生育工作的發展。

    第三，廣泛開展深入細緻的計劃生育技術服務，滿足廣大農民避孕節育需求。

    多年來，計劃生育技術服務機構始終堅持“面向基層、深入鄉村、服務上門、方便群眾”的工作方針，常年進村入戶為廣大育齡群眾進行計劃生育法律法規和避孕節育、優生優育、性病/艾滋病預防等生殖健康科普知識的宣傳教育，免費提供避孕藥具以及相關的指導、諮詢和隨訪服務，定期開展基本項目的健康檢查，穩步推行避孕方法知情選擇，認真實施計劃生育避孕節育手術，加強對避孕藥具不良反應、計劃生育手術並發癥的檢測、診斷和治療。

    據統計，縣鄉計劃生育服務站承擔了農村70－80%的計劃生育手術任務，年均手術量2000萬例。

    第四，大力實施“三大工程”，提高群眾生殖健康水平。

    20世紀90年代以來，計劃生育技術服務機構學習借鑒國際先進理念，圍繞生育、節育、不育，以群眾需求為導向，逐步拓展服務領域，將環情、孕情監測與婦科病的診治相結合，大力實施以避孕方法知情選擇、出生缺陷干預、生殖道感染干預為重點的生殖健康促進計劃。各級服務站與醫療衛生、婦幼保健機構密切配合，積極開展“出生缺陷干預工程”，重點加強婚前醫學檢查的倡導、遺傳與優生諮詢、孕産期保健、産前診斷與篩查等服務工作，降低出生缺陷發生率。目前，全國80％的縣鄉服務站開展了生殖道感染防治工作，67％的縣站開展了優生篩查，84％的縣站開展了不孕症診治。

    第五，組織實施農村部分計劃生育家庭獎勵扶助制度和“少生快富”扶貧工程，推進計劃生育利益導向機制的建立和完善。

    多年來，人口計生系統積極爭取各級黨委政府和相關部門的支持，對農村實行計劃生育的家庭在發展經濟、子女教育、養老保障等方面給予資金、技術、培訓等方面的支持、優惠，對實行計劃生育的貧困家庭，在扶貧貸款、以工代賑、扶貧項目和社會救濟等方面給予優先照顧等，初步形成了有利於計劃生育的利益導向機制。

    特別是2004年開始試點的農村部分計劃生育家庭獎勵扶助制度和“少生快富”扶貧工程，受到了各有關部門、國內外輿論的普遍好評，被老百姓發自內心地稱為“德政善舉”。2005年擴大試點範圍，中央和地方財政共投入資金8億元左右，惠及人口135萬。

    目前，這兩項制度已經基本覆蓋符合政策條件的計劃生育家庭，在幫助農村計劃生育家庭勤勞致富、提供養老保障等方面發揮了至關重要的作用。

    第六，充分發揮計生協等群眾組織的作用，積極拓展計劃生育服務。

    近年來，中國計劃生育協會開展的“青春期同伴教育”、中國人口文化促進會開展的“男性健康宣傳教育”、國家人口計生委培訓交流中心開展的“中國人口早期教育暨獨生子女培養示範區”等項目，關注和滿足男性、青少年、嬰幼兒等不同人群的服務需求，有效地彌補了政府部門在計劃生育/生殖健康服務方面的空白和薄弱環節。

    中國人口福利基金會發起的“幸福工程——救助貧困母親”活動，截至2005年底，累計投入資金3.1億元，救助貧困母親及家庭15.4萬戶，惠及人口69.5萬，對於改善計劃生育家庭生産生活狀況、提高婦女地位、建設文明幸福家庭做出了積極貢獻。

    第七，不斷加強服務網絡建設，為農村計劃生育服務的開展提供條件和保障。

    認真應對農村綜合改革的挑戰，基本保持了計劃生育服務機構和人員的穩定。積極爭取投入，不斷加強技術服務機構基礎設施建設。“十五”期間，中央安排用於農村計劃生育技術服務機構基礎設施建設資金7.2億元，將中西部地區基層服務站建設納入國債資金支持項目。加強人員培訓，嚴格技術服務規範和標準，改進管理和評估方法，提高服務能力和水平。

    截至目前，全國共建成縣鄉兩級計劃生育技術服務機構3.7萬多個，初步形成了“以縣站為龍頭、以鄉（鎮）中心站為骨幹、以鄉（鎮）服務站為依託、以村服務室為基礎、以流動服務車為紐帶”的技術服務網絡，基本覆蓋了廣大農村地區，包括中西部偏遠山區。

    二、當前農村計劃生育服務取得的成效

    首先，為穩定低生育水平發揮了重要作用。人口和計劃生育工作的重點和難點在農村。經過30多年的努力，我國在經濟還不發達的情況下，有效控制了人口過快增長，使生育水平下降到了更替水平以下，實現了人口再生産類型從高出生、低死亡、高增長向低出生、低死亡、低增長的歷史性轉變。20世紀90年代以來，我國育齡群眾綜合避孕率始終保持在80％以上，人口出生率穩中有降，2005年下降到12.40‰。這其中，農村計劃生育服務發揮了不可替代的作用。

    其次，促進了出生人口素質和農民生殖健康水平的提高。據不完全統計，約50％的農村育齡婦女接受過免費的婦女病普查，約20％的患病婦女得到過由計劃生育技術服務機構提供的治療，農村生殖健康基本知識普及率達70％以上。廣大農村群眾性病艾滋病預防知識、優生優育知識知曉率逐步提高，出生缺陷發生率有所下降。

    第三，密切了政府部門與農民群眾的聯絡。農村計劃生育服務以農民需求為出發點，不斷加強和改善服務的內容、手段和方式，有效地改善了育齡人群的生育質量、生活質量和生命質量。計劃生育服務特有的進村入戶、面對面的服務方式，深受農民的歡迎和信任，成為密切黨群幹群關係的有效方式。近年來，在各級黨委、政府和有關部門組織的民主評議政風行風活動中，70％的人口計生部門名列前茅，寧夏、新疆、四川等省（區）排名第一。

    第四，推動了農村社會保障體系建設。逐步探索建立的計劃生育家庭生産、生活幫扶政策、計劃生育家庭的子女免學雜費和升學加分政策、計劃生育傷殘死亡家庭困難扶助制度等，特別是近兩年實施的農村部分計劃生育家庭獎勵扶助制度、“少生快富”扶貧工程，是建立農村社會保障制度的有益探索，在促進計劃生育政策落實的同時，支持了農村發展、實現了農民增收。

    第五，在預防和應對重大公共衛生安全事件中發揮了重要作用。集行政管理、技術服務、群眾工作“三位一體”的計劃生育服務網絡，是我國公共衛生體系的重要組成部分。2003年“非典”期間，在人民群眾生命安全受到嚴重威脅的危急時刻，人口計生系統主動投入抗擊“非典”的戰鬥，發揮植根基層、貼近群眾、信息通暢、反應快速的網絡優勢，在農村流動人口的信息統計、疫情監測、宣傳教育等方面發揮了重要作用，為阻斷“非典”疫情向農村的蔓延做出了重要貢獻。

    三、下一步工作思路和措施

    加強和完善農村計劃生育服務是新時期我國人口和計劃生育工作的重要任務，也是建設社會主義新農村的重要內容。根據《人口“十一五”規劃和2020年發展思路》、《“十一五”人口和計劃生育事業發展規劃》的總體部署，“十一五”時期主要從以下幾個方面加強農村計劃生育服務：

    第一，加強行政管理機構和隊伍建設。

    穩定基層管理機構和隊伍。在農村綜合改革中，明確人口和計劃生育工作機構設置和人員編制，不得隨意撤並和改變機構性質。加強人口和計劃生育幹部隊伍建設，重點加強縣級以上領導班子建設。全面深化幹部人事制度改革，努力形成充滿活力、有利於優秀人才脫穎而出的科學選人用人機制。創建人口計生行業的職業標準體系，推進人口和計劃生育管理服務隊伍的職業化建設。建立以職業教育為基礎，崗位培訓和繼續教育為重點的終身教育網絡。

    第二，加強計劃生育技術服務機構建設。

    進一步明確計劃生育技術服務機構的性質、定位和功能。計劃生育技術服務機構作為公共服務和公共衛生體系的重要組成部分，是財政全額撥款的公益性事業單位，縣、鄉技術服務機構工作人員的工資報酬要由財政予以落實。組織實施好國債專項資金建設項目，全面加強技術服務機構基礎設施建設。建立健全技術服務人員的準入機制、人才培養和人才激勵機制，加大崗位培訓和在職教育力度，全面提升基層計劃生育服務隊伍的專業素質和服務能力。改善服務人員專業結構，提高醫學、心理學、公共衛生、社會工作等專業人員比例，保證鄉級至少配備一名執業醫師。

    第三，加強村民自治組織和群眾團體的能力建設。

    堅持工作重心下移，按照計劃生育民主管理、民主監督的要求，切實加強村委會和村級計劃生育工作隊伍建設，明確村委會和計生專幹在基層計劃生育工作中的職責和作用，不斷完善到戶到人的管理服務網絡。加快政府部門職能轉變的步伐，積極梳理並調整政府部門與計劃生育協會等群眾團體的關係，完善相應的政策和規章制度，保證其充分享有合法自主權，促進其更好地承擔相應職責。鼓勵和支持計生協等群眾團體充分發揮優勢，廣泛利用資源，創造性地開展各種群眾性活動。

    第四，完善計劃生育利益導向體系。

    繼續落實並完善計劃生育基本項目免費服務制度，改革完善獨生子女父母獎勵制度。擴大農村部分計劃生育家庭獎勵扶助制度的覆蓋面，並以此為切入點，逐步建立農村計劃生育家庭養老保障制度。繼續推進“少生快富”工程，探索建立計劃生育傷殘死亡家庭困難扶助、長效節育措施獎勵、計劃生育手術並發癥患者生活補助等制度。在農村建立最低生活保障、養老保險、基本醫療保險、生育保險等制度過程中，減免計劃生育家庭的費用。在社會救濟、義務教育、就業培訓、扶貧濟困、徵地補償、貼息貸款、宅基地劃分、改水改廁、推廣沼氣等方面，對計劃生育家庭尤其是計劃生育女兒戶困難家庭給予優先、優惠、優待。

    第五，繼續抓好各項活動載體，全面提升計劃生育服務水平。

    一是繼續開展計劃生育優質服務先進縣（市、區）創建活動。牢固樹立“以人為本”的服務理念，全面加強基層基礎工作，圍繞生育、節育、不育，為廣大群眾提供全方位的計劃生育/生殖健康服務，不斷提升服務水平。

    二是繼續開展以避孕方法知情選擇、出生缺陷干預、生殖道感染干預為重點的計劃生育/生殖健康促進計劃，實施生殖健康促進工程。繼續推行避孕方法知情選擇，實施出生缺陷零級干預和孕前一級干預，加大性病艾滋病預防宣傳、生殖健康宣傳及安全套推廣等活動的力度，努力降低出生缺陷發生率，提高出生人口素質和農民群眾的生殖健康水平。

    三是深入開展“婚育新風進萬家”活動，組織實施“關愛女孩行動”試點工作。倡導男女平等、少生優生等科學、文明、進步的新型婚育觀念，普及計劃生育法律法規和生殖健康科學知識，綜合治理出生人口性別比升高問題。

    四是加強流動人口計劃生育管理和服務工作。加快建立和完善以現居住地為主、現居住地與戶籍地相結合的流動人口計劃生育管理服務機制，切實維護流動人口計劃生育合法權益，提高其計劃生育/生殖健康水平。

    五是積極參與實施全國農民工艾滋病防治宣傳教育工程。通過日常工作與集中活動，創新活動形式，豐富活動內容，提高農民工參與活動的積極性、主動性，倡導健康生活方式，提高農民工自我保健意識。（人口計生委辦公廳研究室供稿）