11月20日，為貫徹落實黨的十七屆三中全會精神，明確土地所有權和使用權歸屬，保護土地權利人的合法權益，加快農村土地確權、登記和頒證工作，保證第二次全國土地調查工作順利開展，國土資源部起草了《〈確定土地所有權和使用權規定〉（徵求意見稿）》，公開徵求社會各界意見。各級國土資源管理部門和社會各界的修改意見於12月1日前反饋至部政策法規司。

    《〈規定〉徵求意見稿》明確，確定土地所有權和使用權，應當按照尊重歷史、注重現實、有利生産生活、維護社會穩定的原則依法進行。可以作為確定土地所有權和使用權依據的文書資料包括：當事人之間依法達成的協議，縣級以上人民政府或者有關行政主管部門的批准文件、處理決定，縣級以上人民政府國土資源行政主管部門的調解書，人民法院生效的判決、裁定或者調解書，法律、法規等規定的其他文件。

    確定為國家土地所有權的，主要指：國家依法徵收的土地；解放初期接收、沒收、徵購的土地，以及依據新中國成立初期《中華人民共和國土地改革法》等國家頒布的政策和法令，當時沒有將所有權分配給農民的土地等，共9種情況。

    確定為農民集體土地所有權的，主要指：中國共産黨八屆十中全會通過的《農村人民公社工作條例修正草案》實施時，已確定為農民集體所有的土地，確定為農民集體所有，但按照應當確定為國家所有的除外；土地改革時已分配給農民所有的原鐵路、公路用地以及新建鐵路和公路兩側未經徵收的保護用地和其他用地等，共15種情況。

    《〈規定〉徵求意見稿》還分別對國有土地使用權、宅基地使用權、集體建設用地使用權等，作了具體規定。

    據悉，《〈規定〉徵求意見稿》已在國土資源部網站上全文發佈。反饋意見可發傳真至：010—66558543，或發電子郵件至：hwchi@mail.mlr.gov.cn。

國土資源部辦公廳徵求
《確定土地所有權和使用權規定》（徵求意見稿）意見的函

    為明確土地所有權和使用權歸屬，保護土地權利人的合法權益，我們起草了《確定土地所有權和使用權規定》（徵求意見稿）。現將該徵求意見稿公開發佈，徵求社會各界意見。歡迎各級國土資源管理部門和社會各界提出修改意見，並請於2008年12月1日前反饋國土資源部政策法規司。

    傳 真：010-66558543

    E-mail：hwchi@mail.mlr.gov.cn

    附 件：《確定土地所有權和使用權規定》（徵求意見稿）

二○○八年十一月二十日

    附件：

確定土地所有權和使用權規定

（徵求意見稿） 　　

　　第一章 總則

　　第一條 為明確土地所有權和使用權的歸屬，保護土地權利人的合法權益，根據《中華人民共和國物權法》、《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國城市房地産管理法》和《中華人民共和國土地管理法實施條例》，制定本規定。

　　第二條 因進行土地登記和處理土地權屬爭議需要確定土地所有權和使用權的，適用本規定。

　　第三條 確定土地所有權和使用權，應當按照尊重歷史、注重現實、有利生産生活、維護社會穩定的原則依法進行。

　　第四條 下列文書資料可以作為確定土地所有權和使用權的依據：

　　（一）當事人之間依法達成的協議；

　　（二）縣級以上人民政府或者有關行政主管部門的批准文件、處理決定；

　　（三）縣級以上人民政府國土資源行政主管部門的調解書；

　　（四）人民法院生效的判決、裁定或者調解書；

　　（五）法律、法規等規定的其他文件。

　　第五條 土地所有權和使用權依法由縣級以上人民政府確定，國土資源行政主管部門具體承辦。

　　第二章 土地所有權

　　第一節 國家土地所有權

　　第六條 國家依法徵收的土地，確定為國家所有。

　　國家已依法徵收，但由於建設項目停建、緩建等原因交由農民集體耕種的土地，仍確定為國家所有。

　　第七條 解放初期接收、沒收、徵購的土地，以及依據建國初期《中華人民共和國土地改革法》等國家頒布的政策和法令，當時沒有將所有權分配給農民的土地，確定為國家所有。

　　第八條 中國共産黨八屆十中全會通過的《農村人民公社工作條例修正草案》（以下簡稱《六十條》）公佈以前，全民所有制、城市集體所有制等單位使用的農民集體土地（包括農業合作化之前的個人土地），迄今沒有退給農民集體的，確定為國家所有。

　　第九條 《六十條》公佈時起至1982年《國家建設徵用土地條例》公佈時止，全民所有制單位、城市集體所有制單位使用的農民集體土地，有下列情形之一的，確定為國家所有：

　　（一）簽訂過土地轉移等有關協議的；

　　（二）經縣級以上人民政府批准使用的；

　　（三）進行過一定補償或者勞動力安置的；

　　（四）農民集體饋贈的；

　　（五）已購買原農民集體所有的地上建築物的；

　　（六）農民集體所有企事業單位轉為全民所有制或者城市集體所有制單位的；

　　（七）通過其他合法方式取得土地使用權的。

　　第十條 1982年《國家建設徵用土地條例》公佈時起至1987年《中華人民共和國土地管理法》實施時止，全民所有制單位、城市集體所有制單位違反規定使用的農民集體土地，依照有關規定處理後仍由全民所有制單位、城市集體所有制單位使用的，確定為國家所有。

　　第十一條 河道堤防內的土地和堤防外的護堤地，無堤防河道歷史最高洪水位或者設計洪水位以下的土地，除土地改革時已將所有權分配給農民，國家未徵收，且迄今仍歸農民集體使用的外，確定為國家所有。

　　第十二條 因大中型水利水電工程建設、生態保護、避讓災害等原因，國家已對農民全部移民安置並調換土地的，遷移的農民集體不再使用的原有土地，確定為國家所有。

　　第十三條 農民集體開發利用國有土地，開發利用者依法享有土地使用權，土地所有權仍然屬於國家所有。

　　第十四條 圍海、圍湖造地或者因自然力量新增的土地，確定為國家所有。

　　第二節 農民集體土地所有權

　　第十五條 《六十條》實施時已確定為農民集體所有的土地，確定為農民集體所有。但按照本規定第二章第一節應當確定為國家所有的除外。

　　第十六條 土地改革時已分配給農民所有的原鐵路、公路用地以及新建鐵路和公路兩側未經徵收的保護用地和其他用地，確定為農民集體所有。

　　第十七條 電力、通信等桿塔佔用農民集體土地，凡未經徵收的，確定為農民集體所有。

　　第十八條 水利工程管理和保護範圍以及蓄（滯）洪區內未經徵收的農民集體土地，確定為農民集體所有。

　　第十九條 鄉（鎮）或者村辦企事業單位使用的農民集體土地，《六十條》公佈以前使用的，分別確定為該鄉（鎮）農民集體或者村農民集體所有。

　　第二十條 鄉（鎮）或者村辦企事業單位使用的農民集體土地，《六十條》公佈時起至1982年《村鎮建房用地管理條例》發佈時止使用的，有下列情形之一的，確定為該鄉（鎮）或者村農民集體所有：

　　（一）簽訂過用地協議的（不含租借）；

　　（二）經縣、鄉（鎮、公社）、村（大隊）批准或者同意，並進行了適當的土地調整或者經過一定補償的；

　　（三）通過購買房屋取得的；

　　（四）原集體企事業單位體制經批准變更的。

　　第二十一條 1982年《村鎮建房用地管理條例》發佈時起至1987年《中華人民共和國土地管理法》實施時止，鄉（鎮）或者村辦企事業單位違反規定使用的農民集體土地，按照有關規定處理後，鄉（鎮）或者村集體單位繼續使用的，確定為該鄉（鎮）或者村農民集體所有。

　　第二十二條 鄉（鎮）或者村經依法批准，從事公共設施和公益事業建設使用的農民集體土地，確定為該鄉（鎮）或者村農民集體所有。

　　第二十三條 鄉（鎮）或者村辦企業使用本鄉（鎮）、村或村內兩個以上農民集體所有土地，依照有關規定進行補償和安置的，土地所有權確定為該鄉（鎮）或者村農民集體所有。

　　第二十四條 家庭聯産承包中，村農民集體已經打破村民小組界線發包的土地，確定為該村農民集體所有。

　　第二十五條 為生産生活便利和土地合理利用，相鄰農民集體之間調換土地的，經村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表同意、簽訂書面調整協議，並依法報經縣級以上人民政府同意後，可以確定農民集體土地所有權。

　　第二十六條 農民集體經依法批准以集體建設用地使用權作為聯營條件或者作價入股舉辦企業的，集體土地所有權不變。

　　第二十七條 農民集體連續使用其他農民集體所有的土地已滿二十年的，確定為現使用者所有。雖滿二十年，但在二十年期滿之前，所有者曾向現使用者或者有關部門提出歸還的，由縣級以上人民政府按照本規定的有關規定確定土地所有權。

　　第二十八條 農民集體所有的土地，按照目前該農民集體實際使用的本農民集體土地所有權界線確定土地所有權。

　　第二十九條 由於下列原因發生變更的，按變更後的現狀確定農民集體土地所有權：

　　（一）由於村、隊、社、場合併或者分割等管理體制的變化引起土地所有權變更的；

　　（二）由於土地開發、土地徵收、集體興辦企事業或者自然災害等原因進行過土地調整的；

　　（三）由於農田基本建設和行政區劃變動等原因重新劃定土地所有權界線的。行政區劃變動未涉及土地權屬變更的，原土地權屬不變。

　　第三章 土地使用權

　　第一節 國有土地使用權

　　第三十條 原宗教團體、寺觀教堂等宗教活動用地，被其他單位佔用，原使用單位因恢復宗教活動需要退還使用的，應當按照有關規定予以退還。確屬無法退還或者土地使用權有爭議的，經協商、處理後確定土地使用權。

　　第三十一條 靶場、試驗場、訓練場等軍事設施用地，依照解放初期土地接收文件或者人民政府批准徵收、徵用、劃撥土地的文件確定國有建設用地使用權。

　　國家確定的保留或者地方代管的軍事設施用地的國有建設用地使用權確定給軍隊。

　　經國家批准撤銷的軍事設施用地，由縣級以上人民政府依法收回，重新確定國有建設用地使用權。

　　第三十二條 依法通過接收、徵購、徵收和劃撥等方式取得，現仍由鐵路單位使用的鐵路線路用地及其他鐵路設施用地，以及鐵路線路路基兩側依法取得的保護用地，國有建設用地使用權確定給鐵路單位。

　　第三十三條 駐機關、企事業單位內的行政管理和服務性單位，經政府批准使用的土地，在當事人雙方協商確定土地的用途和其他限制條件後，國有建設用地使用權可以確定給實際土地使用者，但租用房屋的除外。

　　第三十四條 原由鐵路、公路、水利、電力、軍隊等單位和個人使用的土地，1982年《國家建設徵用土地條例》公佈前，已經轉由其他單位或者個人使用的，除按照國家法律和政策應當退還的外，其國有建設用地使用權可以確定給實際土地使用者，但嚴重影響上述部門設施安全和正常使用的除外。

　　第三十五條 以國有建設用地使用權為條件與其他單位或者個人合建房屋的，根據批准文件、合建協議或者投資數額確定國有建設用地使用權。但1982年《國家建設徵用土地條例》公佈後合建的，應依法辦理土地轉讓手續後再確定國有建設用地使用權。

　　第三十六條 國家以建設用地使用權作價入股的，國有建設用地使用權確定給股份制企業。

　　國家以授權經營的方式將建設用地使用權交給企業使用的，國有建設用地使用權確定給被授權經營的企業。

　　國家將建設用地使用權租賃給企業的，國有建設用地使用權確定給企業。

　　第三十七條 國有建設用地使用權人以出讓方式取得的國有建設用地使用權為資産入股設立企業法人，國有建設用地使用權確定給該企業法人。

　　第三十八條 以出讓方式取得國有建設用地使用權的企業破産後，其國有建設用地使用權經依法處置，確定給新的受讓人。

　　第三十九條 地鐵、隧道、人行通道、地下街、地下車庫、地下倉庫、人防工程等不能與地表建築物連為一體的獨立開發的地下建（構）築物及其附屬設施使用的國有土地空間，可以確定為國有建設用地使用權（地下）。

　　第四十條 過街天橋、高架道路、城市輕軌、跨河橋梁、空中走廊等空中建（構）築物及其附屬設施使用的國有土地空間，可以確定為國有建設用地使用權（地上）。

　　第四十一條 地下或者地上管線設施所佔用的國有土地空間，應當依書面合同確定地役權。

　　第四十二條 與地表建（構）築物連為一體的地下建（構）築物及其附屬設施，與地表建（構）築物及其附屬設施一同確定國有建設用地使用權。

　　第四十三條 確定國有建設用地使用權（地下）或者國有建設用地使用權（地下）應當依法進行，不得與國家關於航空、人防等相關法律法規相抵觸，且不得損害已經確定的其他國有建設用地使用權。

　　第四十四條 建設用地由兩個以上單位或者個人共同使用的，可確定為共有的國有建設用地使用權。共有的國有建設用地使用權包括按份共有和共同共有的國有建設用地使用權。

　　第四十五條 建築區劃內，按照業主的建築物區分所有權專有部分的比例，確定其按份共有該建築物及其附屬設施佔用範圍內的國有建設用地使用權。

　　建築區劃內，建築物及其附屬設施佔用範圍以外的國有建設用地使用權，確定為全體業主共同共有，但屬於城鎮公共道路、公共綠地以及當事人另有約定的除外。

　　第四十六條 建築區劃內，使用權人將其按份共有的國有建設用地使用權轉讓的，確定其共同共有的國有建設用地使用權同時轉讓。

　　第四十七條 國有農場的土地使用權根據縣級以上人民政府及有關行政主管部門關於組建國有農場的批文和國有農場與周邊農民集體簽訂的協議確定。但下列情況按以下原則處理：

　　（一）經縣級以上人民政府及有關行政主管部門批准，國有農場的土地劃撥給其他單位並使用至今的，按使用現狀確定國有土地使用權；

　　（二）國有農場所屬單位成建制從國有農場獨立出來的，根據移交或者批准文件，確定其國有土地使用權；

　　（三）經國有農場主管部門同意，國有農場土地已依法轉由其他單位使用的，除以承包、租賃、借用方式使用外，按現狀確定該使用單位的國有土地使用權；

　　（四）《六十條》公佈時，國有農場的土地固定給農民集體所有且該農民集體使用至今的，應當確定為該農民集體所有。

　　第二節 宅基地使用權

　　第四十八條 1982年《村鎮建房用地管理條例》發佈前農村居民建房佔用的宅基地，超過當地規定的面積標準，在《村鎮建房用地管理條例》公佈後未經拆除、改建、翻建的，可以暫按現有實際使用面積確定宅基地使用權。

　　第四十九條 1982年《村鎮建房用地管理條例》發佈時起至1987年《中華人民共和國土地管理法》實施時止，農村居民建房佔用的宅基地，超過當地規定的面積標準的，超過部分按當時國家和地方有關規定處理後，可以按實際使用面積確定宅基地使用權。

　　第五十條 符合當地分戶建房規定而尚未分戶的農村居民，其現有的宅基地沒有超過分戶建房用地合計面積標準的，可以按現有宅基地面積確定宅基地使用權。

　　第五十一條 依法通過轉讓、繼承房屋等方式取得宅基地，與原有宅基地面積合計超過當地規定的面積標準的，可以按合計面積確定宅基地使用權；宅基地上的房屋等建築物滅失後，超過標準部分的宅基地使用權由本農民集體依法收回。

　　第五十二條 依照本規定第四十八條、第四十九條、第五十條、第五十一條確定宅基地使用權時，其超過當地規定的面積標準部分，應當在土地登記簿和土地權利證書中註明，待以後分戶建房或者現有房屋拆除、改建、翻建或者政府依法實施規劃重新建設時，按照當地規定的面積標準重新確定宅基地使用權。

　　第五十三條 空閒或者房屋滅失兩年以上未恢復使用的宅基地，由宅基地所在地的農民集體報經縣級人民政府同意後，可以收回宅基地使用權。

　　第三節 集體建設用地使用權

　　第五十四條 依法使用宅基地以外的集體土地從事非農業建設的，確定為集體建設用地使用權。

　　第五十五條 有下列情形之一的，確定其集體建設用地使用權：

　　（一）鄉（鎮）企業、鄉（鎮）村公共設施、公益事業依法使用的農民集體土地；

　　（二）農村集體經濟組織與其他單位或者個人以集體建設用地使用權入股、聯營等形式共同舉辦的企業依法使用的農民集體土地；

　　（三）單位或者個人通過兼併鄉鎮企業或者接受破産鄉鎮企業依法取得的農民集體土地。

　　第四章 附則

　　第五十六條 在調查確定土地所有權和使用權時，當事人拒不指界的，國土資源行政主管部門可以根據土地權屬來源、使用現狀等調查情況確定權屬界線，並進行公告。

　　經公告無異議，或者雖有異議，但經審核後異議不成立的，可由國土資源行政主管部門報經縣級以上人民政府依法確定土地所有權或者使用權。

　　第五十七條 水利工程、軍事設施、風景區、自然保護區等管理和保護範圍的劃定，不改變區域內土地所有權或者使用權的歸屬。但對於上述範圍內的土地利用，可以根據法律、行政法規的有關規定，明確限制條件。

　　第五十八條 土地所有權或者使用權證明文件上的四至界線與實地一致，但實地面積與批准面積不一致的，按實地四至界線計算土地面積，確定土地所有權或者使用權。

　　第五十九條 本規定自2008年月 日起施行。