人民調解制度發展的里程碑
——司法部副部長郝赤勇就人民調解法頒布答記者問

    2010年8月28日，第十一屆全國人大常委會第十六次會議審議通過了《中華人民共和國人民調解法》。國家主席胡錦濤簽署第三十四號主席令公佈，自2011年1月1日起實施。人民調解法的頒布實施是人民調解工作發展史上的一件大事，是人民調解制度發展的一座里程碑，順應了時代的要求，回應了廣大人民群眾的呼聲，引起了社會各界的廣泛關注。近日，司法部已下發通知，就學習、宣傳、貫徹人民調解法作出部署。司法部副部長郝赤勇就這部法律的有關問題回答了記者的提問。

    記者：在當前形勢下出臺人民調解法有著怎樣的考慮，頒布實施這部法律的意義何在？

    郝赤勇：人民調解是一項具有中國特色的、具有深厚中華民族傳統文化內涵的法律制度，是我國人民獨創的化解矛盾、消除紛爭的非訴訟糾紛解決方式。由於人民調解具有紮根基層、分佈廣泛、方便快捷、不傷感情等特點，在解決糾紛中具有獨特的、其他糾紛解決方式不可替代的作用，被稱為化解矛盾糾紛的“第一道防線”，被國際社會譽為“東方經驗”、“東方之花”。目前，全國有人民調解組織82.4萬個，人民調解員494萬人。多年來，人民調解組織每年調解的各類矛盾糾紛都保持在數百萬件。僅2009年就達到767.6萬件，調解成功率達96%以上，當事人反悔起訴到法院的約佔0.7%，被法院判決維持原調解協議的近90%。今年上半年，全國人民調解組織調解各類矛盾糾紛300多萬件。

    黨和國家歷來高度重視人民調解工作。早在第一次國內革命戰爭時期，許多根據地就建立了人民調解組織。新中國成立後，中央人民政府政務院于1954年3月頒布了《人民調解委員會暫行組織通則》；1982年，人民調解制度作為人民群眾自治的重要內容被載入《中華人民共和國憲法》；1989年，國務院頒布了《人民調解委員會組織條例》，對人民調解工作進行了規範。新形勢下，人民調解工作面臨著新的發展機遇和挑戰。近些年來，全國人大代表、政協委員每年都提交數十件提案、議案，呼籲儘快制定人民調解法，各有關部門也一直在積極推動人民調解立法工作。今年5月，國務院第110次常務會議討論通過了人民調解法草案，提請全國人大常委會審議。今年6月，全國人大常委會第一次審議人民調解法草案，8月第二次審議通過，這充分説明了社會各界對人民調解立法工作的重視、關心，也説明這部法律的立法時機已經成熟，是應運而生。

    人民調解法在總結幾十年來人民調解工作實踐經驗的基礎上，完整地規定了人民調解的性質任務和工作原則、人民調解委員會、人民調解員、調解程序、調解協議等內容，全面地確立了我國的人民調解制度，為人民調解工作的發展指明了方向。人民調解法的頒布，是人民調解工作的一件大事，也是我國法制建設的一件大事，對於加強人民調解工作，化解社會矛盾，維護社會穩定，構建社會主義和諧社會，都將産生重大而深遠的影響。

    記者：作為第一部全面規範人民調解工作的法律，這部法律的特點和亮點有哪些？

    郝赤勇：人民調解法的突出特點是進一步鞏固和堅持了人民調解的群眾性、自治性、民間性。人民調解是人民群眾自我教育、自我管理、自我服務的重要手段，這一屬性及定位是人民調解工作賴以存在的基礎，也是長期以來人民調解工作保持強大生命力、深受群眾歡迎的根本原因。儘管人民調解組織形式、調解領域、工作方式有許多新的發展變化，但這一性質始終沒有改變，也不能改變。人民調解法明確了人民調解工作的三項原則，即在當事人自願、平等的基礎上進行調解；不違背法律、法規和國家政策；尊重當事人的權利，不得因調解而阻止當事人依法通過仲裁、行政、司法等途徑維護自己的權利。這一規定進一步鞏固和堅持了人民調解的性質。還有關於“人民調解委員會調解民間糾紛，不收取任何費用”的規定等也都很具特色。

    關於這部法律的亮點，主要有以下幾個方面：一是進一步明確了各級司法行政機關對人民調解工作的指導和基層人民法院對人民調解委員會調解民間糾紛進行業務指導；二是完善了包括多種新型調解組織在內的人民調解組織形式；三是加強了對人民調解工作的經費保障；四是明確了人民調解與其他幾種糾紛解決方式之間的關係；五是明確了人民調解協議的效力；六是確立了對人民調解協議的司法確認制度，等等。

    記者：與《人民調解委員會組織條例》相比，人民調解法對人民調解組織形式作出了哪些新的規定？

    郝赤勇：近年來，各地為了滿足有效預防化解矛盾糾紛的需要，探索建立了一些新型人民調解組織，使調解組織形式有了新的發展。人民調解法在總結實踐經驗的基礎上，完善了人民調解組織形式，規定人民調解組織形式包括：一是村(居)民委員會設立人民調解委員會；二是企(事)業單位根據需要設立人民調解委員會；三是鄉鎮、街道、社會團體或者其他組織根據需要可以設立人民調解委員會。多種形式的人民調解組織，可以更好地適應化解不同類型、不同領域矛盾糾紛的需要。目前全國82.4萬個人民調解組織中，村(居)人民調解委員會67.4萬個，企(事)業單位人民調解委員會7.9萬個，鄉鎮(街道)人民調解委員會4.2萬個，行業性、專業性人民調解組織1.2萬個。

    記者：調解員素質的高低對調解工作質量至關重要，人民調解法是怎樣保障人民調解員隊伍整體素質的？

    郝赤勇：為提高人民調解員隊伍的整體素質，人民調解法對人民調解員的隊伍構成、産生辦法和教育培訓等作出了規定。

    首先，規範了人民調解委員會的組成和推選程序。人民調解委員會由委員三至九人組成。為了方便人民調解委員會開展工作，規定人民調解委員會應當有婦女成員，多民族居住的地區應當有人數較少民族的成員。為體現人民調解的群眾性、民主性，規定調委會委員需經推選産生。

    其次，規定了人民調解員的範圍和條件。人民調解員包括人民調解委員會委員和人民調解委員會依法聘任的人員。人民調解員應當由公道正派、熱心人民調解工作，具有一定文化水平、政策水平和法律知識的成年公民擔任。為提高調解員隊伍的整體素質，規定縣級人民政府司法行政部門應當定期對人民調解員進行業務培訓。

    記者：目前各地在積極探索化解矛盾糾紛的多種方式，人民調解與這些糾紛解決方式之間是怎樣的關係？

    郝赤勇：人民調解是解決社會矛盾的重要方法，但它不是唯一的方法，除了人民調解之外，我們國家還有行政、司法等多種糾紛解決方式。這次人民調解法制定過程中，充分總結了幾種解決方式之間互相銜接、互相配合、發揮各自優勢化解社會矛盾的經驗，在充分貫徹調解優先原則的基礎上，對它們的相互銜接進行了程序性規定。

    首先，規定基層人民法院、公安機關對適宜通過人民調解方式解決的糾紛，可以在受理前告知當事人向人民調解委員會申請調解。就是在法院立案之前或公安機關行政裁決之前，認為有些案件是可以不經過行政、訴訟程序來解決的，通過引導到人民調解來解決這些矛盾。其次，規定人民調解委員會對調解不成的糾紛，應當告知當事人可以依法通過仲裁或者行政、司法途徑維護自己的權利。第三，規定經人民調解委員會調解達成調解協議後，雙方當事人認為有必要的，可以自調解協議生效之日起三十日內共同向人民法院申請司法確認。第四，規定當事人之間就調解協議的履行或者調解協議書內容發生爭議的，一方當事人可以向人民法院起訴。這些規定的目的都是一致的，就是保障糾紛能夠及時地化解，防止矛盾激化。

    記者：目前人民調解協議的履行情況如何，人民調解法是如何確定人民調解協議效力的？

    郝赤勇：人民調解協議的履行，一方面依靠人民調解組織的監督，更重要的是依靠公眾輿論、社會道義、誠信意識的約束力，由當事人自覺履行。人民調解協議得到了當事人雙方的認可，是當事人真實意思的表示，這是人民調解協議得到履行的重要基礎。長期以來，對於人民調解委員會主持下達成的調解協議，當事人自覺履行的都在90%以上，達成協定後反悔或不履行的僅佔0.7%。

    關於人民調解協議的效力，人民調解法作出了明確規定：經人民調解委員會調解達成的調解協議，具有法律約束力，當事人應當按照約定履行。人民調解委員會應當對調解協議的履行情況進行監督，督促當事人履行約定的義務。為了確保人民調解協議得到更好的履行，人民調解法首次確立了對人民調解協議的司法確認制度，即雙方當事人認為有必要的，可以自協議生效之日起三十日內共同向人民法院申請司法確認，經法院確認合法有效的調解協議，一方當事人拒絕履行或者未全部履行的，對方當事人可以向人民法院申請強制執行。這是人民法院對人民調解工作強有力的支持，也是重要的司法救濟和司法保障手段，對於維護人民調解的公信力，提高司法效率，有效維護當事人的合法權益具有重要意義。

    記者：人民調解法是怎樣進一步明確司法行政機關指導人民調解工作的職責的？

    郝赤勇：指導管理人民調解工作是司法行政機關的法定職責。早在1954年中央人民政府政務院頒布的《人民調解委員會暫行組織通則》就規定人民調解委員會“在基層人民政府與基層人民法院指導下進行工作”；1989年的《人民調解委員會組織條例》進一步明確規定，人民調解委員會在基層人民政府和基層人民法院指導下進行工作，基層人民政府及其派出機關指導人民調解委員會的日常工作由司法助理員負責。人民調解法對司法行政機關指導人民調解工作規定得更為具體、明確，該法第五條規定：國務院司法行政部門負責指導全國的人民調解工作，縣級以上地方人民政府司法行政部門負責指導本行政區域的人民調解工作；在第十條規定，縣級人民政府司法行政部門應當對本行政區域內人民調解委員會的設立情況進行統計；在第十四條規定，縣級人民政府司法行政部門應當定期對人民調解員進行業務培訓。這些規定為司法行政機關依法履行對人民調解工作的指導職責提出了明確的要求和強有力的保障。

    記者：人民調解委員會是群眾自治組織，其工作經費和條件如何保障？

    郝赤勇：人民調解委員會調解民間糾紛不收取任何費用，這是人民調解工作一直堅持的重要制度，也是人民調解工作的一大特色。但是，人民調解委員會正常開展工作，需要必要的經費支持和保障。過去，國家財政對人民調解工作沒有專門的投入，實踐中主要靠基層組織的自有經費解決。2007年7月財政部與司法部聯合下發《關於進一步加強人民調解工作經費保障的意見》，規定人民調解工作經費包括司法行政機關指導人民調解工作的經費、人民調解委員會的補助經費、人民調解員的補貼經費。

    這次人民調解法專門作出規定：國家鼓勵和支持人民調解工作，縣級以上地方人民政府對人民調解工作所需經費，應當給予必要的支持和保障，對有突出貢獻的人民調解委員會和人民調解員，按照國家有關規定給予表彰獎勵。同時規定，村(居)民委員會和企(事)業單位應當為人民調解委員會開展工作提供辦公條件和必要的工作經費。同時還規定了對人民調解員的優待撫恤：人民調解員從事調解工作，應當給予適當的誤工補貼；因從事調解工作致傷致殘，生活發生困難的，當地政府應當提供必要的醫療、生活救助；在人民調解工作崗位上犧牲的人民調解員，其配偶、子女按照國家規定享受撫恤和優待。人民調解法關於財政支持和保障以及優待撫恤方面的規定，是對廣大人民調解員的關心和厚愛，是對人民調解工作的有力支持和保障，對更好地開展人民調解工作是一個巨大的推動。

    記者：人民調解員調解民間糾紛如何做到既依法規範，又體現方便靈活？

    郝赤勇：人民調解是一項群眾自治活動，人民調解員在調解民間糾紛時應充分體現方便、靈活、不拘形式的特點，儘量避免形式化、程序化。對此，人民調解法作了許多相關規定，如人民調解委員會既可以根據當事人的申請調解糾紛，也可以主動調解；在調解糾紛時，可以根據需要指定一名或數名人民調解員調解，也可以由當事人選擇一名或數名調解員進行調解；人民調解員根據需要，在徵得當事人同意後，可以邀請當事人的親屬、鄰里、同事等參與調解；人民調解員根據糾紛的不同情況，可以採取多種方式調解民間糾紛等。同時，人民調解法還規定，人民調解員調解民間糾紛，應當及時、就地進行，防止矛盾激化。實踐中，很多矛盾糾紛的調解並不是在專門的調解室進行，而是在田間地頭、庭院、車間就地調解。這都體現了人民調解在糾紛受理、適用程序、人員選擇、調解方式、場所選擇等方面的靈活性和便捷性。

    同時，為了使人民調解依法規範進行，確保調解工作的質量，人民調解法規定：人民調解員調解民間糾紛，應當堅持原則，明法析理，主持公道。調解員調解民間糾紛要充分聽取當事人的陳述，講解有關法律、法規和政策，耐心疏導，在當事人平等協商、互諒互讓的基礎上提出糾紛解決方案，幫助當事人自願達成調解協議。這些規定，既保證了人民調解工作的依法規範，也有利於保持其方便、靈活的特點。

    記者：人民調解法將於明年1月1日起實施，司法部將採取哪些措施推動這部法律的貫徹實施？

    郝赤勇：當前，學習、宣傳、貫徹人民調解法是各級司法行政機關和人民調解組織的一項重要任務，這項工作時間緊、要求高、任務重。近期，司法部已下發《關於深入學習宣傳貫徹〈中華人民共和國人民調解法〉的通知》，作出具體部署。各級司法行政機關要把學習、宣傳、貫徹人民調解法擺上重要位置，列入議事日程。要結合實際，認真研究、制訂學習、宣傳、貫徹人民調解法的實施方案，加強組織領導和協調指揮，推動學習、宣傳、貫徹活動的深入開展。

    各級司法行政機關、人民調解組織和人民調解員要把思想認識統一到人民調解法的基本精神和原則上來，統一到司法部的工作部署上來，理解、掌握人民調解法各項內容。今年下半年，司法部將舉辦人民調解法培訓班，各地也要有計劃、分步驟地逐級開展培訓工作，確保在年底前完成對人民調解員的培訓任務。司法部與有關部門正在組織編寫《人民調解法釋義》及人民調解工作讀本作為學習培訓的教材。

    各級司法行政機關要充分利用人民調解法正式實施之前的這段時間，大力加強人民調解組織建設、業務建設和隊伍建設，努力實現人民調解組織的全覆蓋，配齊配強人民調解員，積極落實人民調解工作經費。要廣泛深入地開展人民調解法的宣傳活動，形成聲勢、營造氛圍。司法部將根據人民調解法的規定和相關法律規定，研究修改相關配套規章、制定規範性文件。各地要利用學習、宣傳、貫徹人民調解法的契機，積極主動地向黨委、政府彙報人民調解工作的情況，研究解決人民調解工作面臨的問題，確保人民調解法的貫徹施行。（郭曉宇）（原始來源: 法制日報）