改革開放以來，我國經濟保持了較快增長水平，年均增長率超過9%。近幾年，我國又進入了以重化工業加速發展為特點的新一輪經濟增長週期，2003年GDP增長9.3%，2004年至今年上半年，GDP均保持在9.5%的增長水平。但要看到，我國經濟快速增長更多地是依靠資金、勞動力和自然資源等生産要素的粗放式投入實現的，仍然未擺脫“高投入、高消耗、高污染、低效率”的增長特點。目前，我國8個高耗能行業的單位産品能耗，比發達國家平均高47%，而這8個行業的能源消費，佔到工業部門能源消費總額的73%。
要改變粗放型經濟增長，應從改革資源的廉價或無償使用制度入手，在全面實現資源有償使用的基礎上，穩步實施資源價格改革，讓資源的開採和使用在價格杠桿的調節下，走上集約化道路，從而推動經濟增長方式根本轉變。
一、必須穩步推進資源價格改革
“九五”期間，我們已提出實現經濟體制和經濟增長方式根本轉變。今天看來，經濟增長方式轉變尚未達到預期目標。影響經濟增長方式的因素很多，比如：自然資源投入模式、技術進步程度、經濟結構特點等。從我國的實際情況看，由於資源投入仍是經濟增長的重要驅動力，因此，資源投入模式是影響經濟增長方式的重要因素。資源投入模式不進行徹底變革，經濟增長方式也就難以實現根本轉變。
實現資源投入模式從粗放型向集約型轉變，必須穩步推進資源價格改革。價格改革是我國經濟體制改革的主線之一，經過二十多年的努力，我國計劃經濟時期形成的價格扭曲的局面得到了很大改變，市場化價格機制初步形成，價格杠桿對生産和消費的調節力度和範圍不斷加深和拓寬。
但是，從目前情況看，資源價格改革相對滯後，資源的廉價甚至無償使用仍然普遍存在，資源價格呈現既不反映價值，也不反映供求的扭曲局面。資源價格的扭曲，一方面使得資源價格無法有效、真實地反映社會需求，價格機制無法按照市場規律來調節資源的生産和消費行為，企業和社會缺乏珍惜資源的壓力，破壞式或“挑肥棄瘦”式開採普遍存在。比如：在號稱“半盆油、滿盆天然氣”的鄂爾多斯盆地，破壞式開採和非法開採十分猖獗，非法開採量佔到當地地方總産量的70%以上；另一方面，資源的廉價或無償使用，還帶來了浪費和效率低下，鼓勵了損害環境的生産和消費方式。據測算，我國目前煤炭資源回採率平均僅為30%，鄉鎮煤礦僅為10%，共生、伴生礦的利用率只有20%左右，礦産總回收率只有30%，而國外先進水平都在50%以上。我國銅、鉛、鋅伴生金屬冶煉回收率僅為50%左右，而發達國家的平均水平在80%以上。我國每年平均約有200萬—300萬噸廢鋼鐵、10萬—15萬噸廢雜有色金屬等未被合理回收。
這種資源價格機制下的資源投入模式，反映在經濟增長方式上，就表現為一種粗放型增長方式。因此，不改革資源價格機制，就難以實現要素投入模式的根本變革，也就難以實現經濟增長方式的根本轉變。
二、全面推動資源的有償使用
(一)對部分資源價格的調整和實施調控或管制是必要的，但不宜作為長期政策和價格改革的方向
在改革初期，為了不過早改變大中型國有企業的生産條件，我們傾向於暫不對資源的價格進行徹底改革，通常採取慎小調整，對一些關係重大的資源價格仍然採取管制的方式。這對於在改革中保持穩定的經濟環境十分必要。但隨著經濟的發展和價格改革整體步伐的推進，資源價格改革上的這種慎小調整，由於不能準確及時地反映資源市場的變化，也沒有和社會整體價格改革保持一致，實際上導致資源價格和資源市場之間的背離有加大之勢。這種背離既助長了資源市場的混亂和市場主體利益的扭曲，又進一步削弱了價格機制的調節作用，最終導致價格機制對資源市場的調節十分乏力。
因此，國家控制下的價格小幅調整只能作為我國工業化特殊階段價格改革的短期政策。隨著市場經濟改革的深入和社會整體價格改革的推進，資源價格的改革不能繼續停留在原有改革模式上，應該按照市場化的方向，建立資源價格和資源市場之間的自動反映機制，按步進行，穩步實施。
(二)資源“無價”，資源價格改革也就無從談起，資源價格市場化改革，首先需要通過改革資源的廉價或無償使用制度，建立起資源市場對價格變化的反映機制
首先，資源的廉價或無償使用，客觀上割斷了資源市場和價格之間應有的聯絡。同國外市場經濟國家規範的做法相比，我國礦産資源使用制度主要存在兩個明顯問題：一是在礦業權取得環節，無償佔有礦業權仍普遍存在。過去幾十年來，我國在對礦産資源的管理上，採取行政手段無償授予礦業權，造成目前絕大多數礦山企業特別是國有企業還是無償佔有礦業權。據不完全統計，我國15萬個礦山企業中僅有2萬個礦山企業是通過市場機制取得礦業權。二是在礦産資源生産和銷售環節，礦業企業付費水平過低。我國礦産資源補償費平均費率為1.18%。而國外與我國礦産資源補償費性質基本相似的權利金費率一般為2%—8%。相比之下，我國石油、天然氣、黃金等礦種的礦産資源補償費費率(油氣為1%，黃金為2%)遠遠低於國外水平(美國12.5%，澳大利亞10%)。不僅如此，我們還存在減免和欠繳等問題。2002年我部委託有關機構對24個省(區、市)1999—2002年上半年的礦産資源補償費的徵收、入庫及使用管理情況進行了專項核查，經抽查發現1601戶重點採礦企業累計欠繳礦産資源補償費31億元。2003年我國礦産資源補償費實際徵收只佔應收數的48.3%。資源的“無價”或“低價”使用，使得資源市場對價格變化的反應十分遲緩，甚至是無視價格的變化，價格機制對資源市場的調節力度大大減弱。
其次，在資源廉價或無償使用制度下，礦業企業成本不完全，礦業市場秩序混亂，市場利益扭曲，由此進一步削弱了資源價格對資源市場的調節力度。目前，我國資源類商品的價格是扭曲的，它源於礦業企業成本的不完全，未包括礦業權有償取得成本、環境治理成本以及安全投入成本。由於在計劃經濟時期，我國對礦業權採取行政授予的方式，因此，現在我國絕大多數礦業企業的礦業權是無償取得的。從礦山設計和開採來説，絕大多數礦業企業沒有將礦區環境治理和閉坑後的生態恢復等投入納入生産成本，而是將開採後留下的礦區治理和生態環境修復等甩給政府或社會。例如，地處毛烏素沙漠邊緣的陜西省神木縣，近年來煤炭資源的大規模開採雖然帶來巨大經濟效益，但造成的生態破壞卻無人“埋單”。目前該縣216個煤礦企業已形成99.12平方公里的採空區，引發19個礦區塌陷，不少礦區“地陷、水幹、樹死”。據統計，全國因露天開礦等累計壓佔土地現已達586萬公頃，塌陷面積達到1150平方公里。由於資源的廉價或無償使用，以及礦業企業成本的不完全，使得礦業市場入門成本過低，各種主體紛紛涌入礦業市場，礦業市場秩序混亂，無序競爭造成礦業企業忽視安全投入，安全生産隱患嚴重。據國家煤炭安全生産監督管理總局公佈的數字，2005年1—8月，全國共發生特大煤礦安全事故35起，死亡1089人，同比增加12起、683人，煤礦安全事故發生率和事故規模大大超過世界平均水平。
此外，從整個礦産資源産業鏈來看，利益也是扭曲的。國家出資勘探，勘探成果無償使用，加上一些大礦區國家投資建設，資源的價值及開採效益體現在企業或個人，企業開採後留下的礦區治理和生態環境修復又需要國家再投入。這些情況實際上進一步破壞了價格機制發揮作用的空間，削弱了價格機制的作用。
因此，資源價格市場化改革的首要任務，就是要從資源使用制度改革入手，實現資源的全面有償使用，包括礦業權有償取得，成本合理負擔等，從而架起資源市場和資源價格之間的聯絡渠道，改變資源市場漠視價格變化、價格機制難以發揮調節作用的不合理狀況。
同時，只有全面實現資源有償使用，才能從根本上遏制對資源的破壞式開採或過度開採，促進礦山的合理開發和礦産資源的節約使用，督促企業自覺提高回採率；才能將一些不符合生産條件的市場主體排除在外，實現資源開採秩序的根本好轉；也才能進一步理順政府和企業的權責關係，真正實現資源勘探逐步走向公益性和市場化相結合的軌道，逐步做到採礦與治理污染、與廢地更新相結合，改變目前資源枯竭、礦工失業、礦區沉陷和大量棚戶區的嚴重問題。這些問題的解決，不僅有助於建立資源開採和使用的良性機制，而且為市場力量發揮作用掃除了障礙，有助於推進資源價格市場化改革步伐。
(三)資源價格改革應當循序漸進，穩步實施，但礦産資源有償使用是方向，不能動搖
資源産業作為國民經濟的上遊産業，傳導鏈長，影響面廣，資源産品價格不合理會造成整體價格體系的扭曲。因此，資源價格改革必須循序漸進。據有關專家估計，如果將煤炭開採過程中造成的資源、環境成本納入煤炭生産成本，噸煤平均增加成本約50元；其它部分礦種成本增加可能更多。綜合估算，目前被湮沒的礦産品單位成本約在50—100元，總成本達到3000—6000億元。按照這種估算，礦産品增加3000—6000億元成本會使礦産品價格發生較大變化，對經濟運行的影響會十分明顯。資源價格改革應當是一個長期過程。從目前來説，要考慮到政策的穩定性，改革要循序漸進，綜合考慮企業的承受能力和經濟發展的程度，確定比較週全的方案，逐步將安全、環境、資源等外部成本有次序(區分重點)、有幅度(標準由高到低)、有時間(區分先後)地攤入企業成本，並通過價格反映出來。這樣對經濟運行的影響會大大減輕。但如上述所分析的，資源有償使用是一個方向，也是工作重點。今後要堅持這個方向不動搖，加快有關措施的落實。
三、推進資源有償使用的改革設想
(一)改革的基本思路
以《礦産資源法》和科學的礦産資源分類、分級管理制度為基礎，建立礦業權有償取得和礦産資源合理成本負擔制度為核心，促進礦産資源合理開發和綜合利用水平不斷提高為目標，在全面實行礦業權有償取得的同時，相應地調整現行的礦業稅費政策，逐步讓礦業企業合理負擔其成本，産品價格真正反映其價值，各級政府依法獲得其收益。充分引導資源市場化價格機制對資源開採使用發揮有效調節作用，從而建立資源合理開採，有效利用的長效機制，推進經濟增長方式根本轉變。
(二)改革的重點內容有三個方面
一是將目前礦業權無償和有償取得的“雙軌制”統一改為有償取得。二是將目前的礦産資源生産和銷售過程中過低的稅費標準調整為合理的稅費標準。三是建立礦業企業礦區環境治理和生態恢復責任和機制。
(三)改革的六項具體措施
一是，國家壟斷礦業權一級市場，並建立礦業權儲備制度。對已經形成尚未被佔有的礦産地的礦業權，由各級政府在各自權限範圍內，壟斷礦業權取得環節，通過招標、拍賣、掛牌等方式有償出讓，其中對老礦區外圍由國家出資勘查形成的礦業權，可在同等條件下優先出讓給擁有老礦區礦業權的礦山企業。同時，國家通過建立礦業權儲備制度，實施對礦産資源開採的宏觀調控。國家壟斷礦業權一級市場、建立礦業權儲備制度後，各級政府可利用規劃發揮宏觀調控作用，依據市場需求及國家資源戰略發展的需要，合理調控礦業權投放量，保持礦業權市場供求平衡及實現國家資源戰略發展目標。
二是，妥善處理各類企業和事業單位無償佔有的礦業權。對新設立的礦業權一律實行有償出讓。改革前各類企業和事業單位無償佔有的礦業權，經評估後全部進行資産化處置，向國家繳納探礦權採礦權價款；對社會負擔較重、一次性繳納有困難的單位，經批准可延長繳款期限，分期繳納；對分期繳納仍有困難的，如符合條件，可以申請將應繳納的探礦權採礦權價款部分或全部折股，劃歸擬設立的國家地勘基金(週轉金)持有。
三是，合理調整礦山企業礦業稅費負擔水平，並且企業要負擔生態環境整治費用，逐步讓礦業企業合理負擔其成本。適當提高礦産資源補償費費率，充分體現國家資源性資産收益權；適當提高探礦權採礦權使用費收費標準，完善探礦權採礦權使用費逐年遞增機制；規範礦産資源補償費以及探礦權採礦權使用費和價款的不合理減免；提高煤炭、石油、黃金等部分礦種資源稅稅額。在充分考慮資源有效利用率的基礎上，研究將資源稅由從量計徵改為從價計徵。研究從企業銷售收入中提取一定比例資金用於礦山環境恢復、生態環境補償等。
四是，建立地勘基金(週轉金)，加大對礦業企業和地勘單位的支持力度，承擔價格改革和稅費改革的部分社會成本。國家建立地勘基金(週轉金)，其資金來源包括：國家預算內安排支出；中央分成的礦業權有償出讓收入；礦山企業和地勘單位應繳納的探礦權採礦權價款折股後的股權以及股權變現和紅利收入。地勘基金(週轉金)主要用於公益性、基礎性和戰略性礦産資源勘查投入；礦業權儲備支出；地勘單位企業化改革支出以及礦業權管理等方面的支出。為支持礦業企業生存和發展，國家將研究制定支持礦業企業的具體政策措施，加大對礦業企業合理開發利用礦産資源、礦區環境治理、礦區建設以及礦業企業轉産、人員分流安置等方面的投入，確保本方案政策調整與現行政策的銜接。
五是，建立礦山企業礦區環境治理和生態恢復責任機制。地方國土資源行政主管部門、環境保護部門應分礦山組織有資質的機構對礦山企業進行環境評估後，提出礦區環境治理和生態恢復要求，並督促礦山企業根據上述要求制定礦山環境治理規劃和達到礦山環境治理及生態恢復目標的具體措施。在此基礎上，地方國土資源行政主管部門、環境保護部門會同財政部門依據新礦山設計年限或已服役礦山的剩餘壽命確定按礦産品銷售收入分年預提礦山環境治理資金的標準並列入成本，當年實際發生的礦山環境治理費用衝減預提的費用。各地要按“企業所有、專款專用、專戶儲存、政府監管”的原則對企業預提的礦山環境治理資金進行監管。對改革前老的礦山環境治理問題，各級政府要制定礦區環境治理規劃，按企業和政府共同負擔的原則加大投入力度。同時本著“誰投資、誰受益”的原則引入市場機制，多渠道融資；社會資本缺乏積極性又不屬於企業職責或企業無力負擔的礦山環境問題，由政府根據財力區分重點逐步解決。
六是，合理確定國家有償出讓礦業權收益中中央和地方的分配比例。為充分調動地方積極性，對所有(包括各級財政出資勘查形成的)探礦權採礦權有償出讓取得的收益，中央與地方二八分成。中央分成部分主要用於補充擬建立的國家地勘基金(週轉金)。此外，就土地、水等其他資源而言，其稅費改革的基本思路和礦産資源是一致的。要通過擴大水資源費的徵收範圍，逐步提高徵收標準，加強排污費、污水垃圾處理費的徵收力度，建立廢舊資源回收處理稅費支持機制等稅費政策手段，逐步實現有償使用，為價格改革理順道路。只有按照這個思路，稅費政策的效果才會得到更大地發揮，價格改革也才會順利地開展，從而資源投入模式才會有根本變革，經濟增長方式才能實現根本轉變。（財政部副部長 朱志剛）
