2005年流通領域食品安全調查報告

　　三綠工程是由商務部會同中央12個部門聯合實施的，以建立健全流通領域和畜禽屠宰加工行業食品安全保障體系為目的，以嚴格市場準入制度為核心，以“提倡綠色消費、培育綠色市場、開闢綠色通道”為主要內容的系統工程。為深入推進 “三綠工程”建設，商務部組織全國城市農貿中心聯合會、中國連鎖經營協會,圍繞當前流通領域食品安全狀況，對22個省、自治區、直轄市的商務主管部門、2036家城市市場、1324家農村市場和4507位城鄉消費者進行了為期三個多月的調查。調查表明，消費者食品安全意識及食品流通領域的交易環境、物流設施、市場管理、檢測手段等方面，都有明顯進步，但也仍然存在一些問題。

　　一、城市居民綠色消費意識明顯增強，農村居民消費觀唸有待轉變。

　　城市消費者高度關注食品安全問題，大部分消費者願意為保障食品安全支付少量的額外費用。據調查，城市消費者中，最關注食品安全的佔71.8％，不關注食品安全的僅佔0.6％； 購買食品時首選質量的佔30％，選擇質量和價格並重的佔61.7％，選擇“價格優先”的僅佔8％；80％以上的消費者認為超市食品安全狀況好于批發市場和農貿市場，50%左右的高收入和中等收入階層只到超市購買食品。

　　農村消費者購買食品的價值取向主要是“價格優先”。據調查，農村消費者中，74.4％回答會適當考慮食品安全問題，但43.7％仍首選價格便宜。在遇到食品安全問題時，農村居民的投訴率極低。據對南京市所轄的溧水縣調查，93.4％的農民在買到有問題食品時放棄投訴，高於城市35.8百分點。

　　二、城市食品安全工作得到切實加強，農村食品安全工作剛剛起步。

　　各大城市高度重視流通領域食品安全工作，嚴把市場關口。上海市把建設100家標準化菜市場和20家生鮮超市建設作為政府實事項目來抓；南京市每年從財政預算內安排1000萬元資金專項用於蔬菜農殘檢測和農副産品市場等建設，建立蔬菜農殘快速檢測站點370個，添置檢測儀57台，配備檢測人員610名，覆蓋了全市各蔬菜批發、零售市場和超市、大賣場；合肥市投入1.2億元新建、改建、擴建農貿市場23個，拆除違建及騎路農貿市場14個，每月2次定期對全市16個經營生鮮的超市、農貿市場和批發市場抽樣檢測，並將檢測結果在新聞媒體上公示；青島市完善了以市菜籃子商品質量監督檢測中心為核心、170家批零市場、生産、配送、消費單位全面布控的三級檢測網絡體系，今年1-9月全市累計抽查重點農副産品43.3萬批次，同比增長47.9%；湖南省大力推行産品認證，索證索票、信用檔案、場廠挂鉤等準入措施，確定了4家著名食品工商企業為肉類食品安全信用制度建設省級試點單位，3家著名超市公司和農産品市場為食品安全信用檔案省級試點單位，各市州也確定了3-4家食品安全試點企業。

　　農村食品安全工作正處在起步階段，目前只有浙江、福建等少數地區將此工作提上議事日程。如浙江省構建了“農村現代流通網”、“監督責任網”、“群眾監督網”三張食品安全網，福建省建立了省、市、縣三級食品安全檢測網絡體系，有效地推動了農村食品安全工作，但絕大部分地區尚未得到應有的重視。

　　三、城市市場準入制度得到有效實施，農村市場食品安全狀況有待改善。

　　組織實施食品市場準入制度，成為部分城市食品經銷企業的自覺行動。被調查的城市農産品批發市場中，對食品質量安全進行承諾的達77％，對消費者實行先行賠付的達24.5％；建立進貨索證索票和質量驗收等制度的達43.05%，比上年度上升了18.6個百分點；開展場廠挂鉤、場地挂鉤的達38.41%，為上年的2.2倍；建立自檢制度的佔75.8％，其中開展入市檢測的佔66.29％。城市農貿市場中，建立不合格食品處理、商品質量巡查、投訴處理、信息公示等制度的達70％以上，對蔬菜有機磷進行檢測的佔45.2％，對水産品甲醛進行檢測的佔33.9％，對麵食及豆製品中的吊白塊進行檢測的佔31.01％，對注水肉進行檢測的佔45.6％，對熟食品亞硝酸鹽進行檢測的佔25.62％；大型連鎖零售企業普遍建立了對供應商進行現場審核制度，其中39％的大型連鎖零售企業對所有供應商進行現場審核，部分零售商還建立了較系統的供應商審核流程，一些大型零售商已趨向於依靠第三方檢測實驗室對食品質量安全做定期檢測。各城市流通基礎設施也有了明顯改觀，交易廳棚發展迅猛，其中批發市場的交易廳棚平均面積較上年增長82％，農貿市場進入廳棚交易的已近八成；擁有陳列冷櫃等保鮮設備、運輸冷藏車等均成倍增長，鮮活食品的保鮮條件改善；批發市場內設立檢測室增長了50％，農貿市場中有26.68％配備了農藥殘留快速檢測儀。過去檢測設施相對落後的西部地區速測儀與色譜儀的平均保有量比上年均增長2倍多。

　　由於農村居民收入遠遠低於城市，農村市場對低價食品有著較大需求，購買渠道主要是自由集市和小賣部。加之農村執法力量十分薄弱，市場監管缺位，農民購買食品既不查驗相關證照，又不索要銷售發票，致使一些“三無”食品、過期不合格食品以及被城市市場拒之門外的食品流向農村市場。調查顯示，農村市場經銷的食品中，65.2％為自産自銷，46.1％來源於流動攤販；散裝食品所佔比重達30％以上，其中散裝糕點、散裝熟食、散裝乾果的比例達到50％以上，散裝酒高達80%； 23.8％的包裝食品沒有標明保質期；19.2％的店主對過期食品選擇降價銷售；生肉銷售大多沒有保鮮措施，落市後第二天繼續拿出來出售。

　　四、食品生産源頭存在隱患，部分單位市場準入流於形式。

　　據對農村生産者調查，絕大部分農民不知國家明令禁止使用的農藥和獸藥目錄；近50％的農民在使用農藥和獸藥時沒有農業技術人員指導，只是憑感覺使用，一藥多用現象相當普遍；一些農民受利益驅動，打過農藥的蔬菜未過休藥期即採摘上市銷售。68.9％的蔬菜上市前沒有經過産地檢驗；10％以上的種植地和養殖地周邊環境存在污染源。

　　由於對食品安全事件處罰過輕、以罰代刑，導致部分企業負責人社會責任意識和法制觀念淡薄。據調查，部分批發市場和農貿市場不願意在食品衛生安全管理方面加大投入，只是把市場當成出租攤位、收取管理費的“搖錢樹”。有的單位雖然建立了市場準入制度，但只是挂在墻上而已，並未付諸實施。一些單位雖然購置了檢測設備、污物處理設施，但由於運營成本高，利用率低，有的甚至只為應付檢查，平時閒置不用。

　　部分連鎖超市在食品安全控制方面也存在一些薄弱環節。例如，在採購環節，不合格的原材料加工和不充分的供應審查導致食品質量問題時有發生；在運輸環節，零售商不能完全遵從基本的儲存和消毒要求；在銷售環節，現有的設備和處理辦法也不能充分控制食品安全；在整個價值鏈上，冷鏈完整性都沒有被很好地發展；在組織結構方面，總部缺乏獨立的食品安全控制部門和外部質量審計監查，使整個企業食品安全的執行變得困難；在人力資源體系方面，目前的招聘、培訓和激勵體系不能為食品安全控制提供足夠的支持。據調查，消費者投訴主要集中在食品變質、有雜物異物、過期商品銷售（包括贈品過期）等；有關部門查出的食品安全問題主要集中在標簽不符、添加劑超標等，其中包裝食品標簽不符中缺斤少兩佔50%左右；從食品類別看，問題最多的是鮮肉及肉製品，佔24%，其次是休閒食品和乳品類，分別佔15%和11%。

　　五、監管部門職責仍有交叉，有待進一步理順。

　　據調查，儘管國務院已明確食品安全管理遵照“分段管理為主，品種管理為輔”的原則，但由於涉及眾多管理部門，有的地區涉及30多個部門，彼此理解不一，導致職責不清，難以形成合力，各自為政的現象依然存在。有的越位，有的缺位；有權的搶，有責的推；同一部門，既當規則的制定者，又當裁判員，還當運動員；城鄉執法力量不平衡，不同部門執法寬嚴不一；一些地方和部門，還充當不安全食品的保護傘。凡此種種，使廣大群眾關注的問題難以儘快得到解決。例如，消費者對食品安全投訴解決方案的滿意度僅為30％左右。這給食品安全工作留下了巨大隱患，既加大了搞好食品安全工作的難度，也增加了國家治理食品污染的成本。

　　六、有關建議

　　針對當前流通領域存在的食品安全問題，建議國家加大財政投入力度，將工作重心由城市轉向農村，支持流通龍頭企業大力發展現代流通方式，向農村延伸商業網點；由重點治理生産源頭轉向重點培育綠色市場，加強對上市銷售食品的安全監測，實行市場退出機制，引導安全生産；加大對犯罪分子的懲處力度，使犯罪成本遠大於犯罪收益；進一步理順部門職責，形成工作合力。